Vereinbarkeit der Milchabgabenregelungen mit europäischen Unions- und deutschem Verfassungsrecht

Die Vere­in­barkeit der Vorschriften über die Milch­ab­gabe mit höher­rangigem Recht ist wieder­holt Gegen­stand höch­strichter­lich­er Entschei­dun­gen gewe­sen. So hat der Bun­des­fi­nanzhof bere­its zur früheren Milch-Garantiemen­gen-Verord­nung ‑MGV- entsch­ieden, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Durch­führung der Gemein­samen Mark­tor­gan­i­sa­tio­nen ‑MOG a.F.- aus­re­ichend bes­timmte Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen i.S. des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sind und dass die in jenen Vorschriften über § 1 Abs. 2 MOG a.F. enthal­tene dynamis­che Ver­weisung auf das Union­srecht ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen entspricht.

Vereinbarkeit der Milchabgabenregelungen mit europäischen Unions- und deutschem Verfassungsrecht

Zum einen ist der Geset­zge­ber befugt, mit ein­er Ver­weisung auf das Union­srecht Inhalt, Zweck und Aus­maß ein­er geset­zlichen Ermäch­ti­gung zum Erlass von Rechtsverord­nun­gen näher zu bes­tim­men. Zum anderen sind die für die Erhe­bung der Milch­ab­gabe maßge­blichen union­srechtlichen Vorschriften auch aus­re­ichend bes­timmt. Des Weit­eren hat sich der Bun­des­fi­nanzhof der Auf­fas­sung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts angeschlossen, ein Ver­stoß gegen das Zitierge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht darin zu sehen, dass in ein­er Rechtsverord­nung lediglich das zugrunde liegende einzel­staatliche förm­liche Par­la­ments­ge­setz, nicht jedoch auch die union­srechtliche Rechts­grund­lage angegeben ist.

An dieser Recht­sprechung hält der Bun­des­fi­nanzhof aus­drück­lich fest. Zum einen hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht die gegen den vor­ge­nan­nten BFH-Beschluss gerichtete Ver­fas­sungs­beschw­erde nicht zur Entschei­dung angenom­men. Zum anderen hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht zwei gegen Urteile ordentlich­er Gerichte erhobene Ver­fas­sungs­beschw­er­den eben­falls nicht zur Entschei­dung angenom­men und in der Begrün­dung seines Beschlusses die Vere­in­barkeit der auf § 8 Abs. 1 Satz 1 sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG a.F. gestützten MGV mit den Anforderun­gen des Art. 80 Abs. 1 GG umfassend geprüft und bejaht.

Die im Stre­it­fall anzuwen­dende Verord­nung zur Durch­führung der EG-Milch­ab­gaben­regelung (Milch­AbgV) vom 07.03.2007 nen­nt (u.a.) § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Durch­führung der Gemein­samen Mark­tor­gan­i­sa­tio­nen und der Direk­tzahlun­gen ‑MOG- als Ermäch­ti­gungs­grund­lage. Diese Vorschriften entsprechen den­jeni­gen des MOG a.F., welche die MGV sein­erzeit als Ermäch­ti­gungs­grund­lage beze­ich­nete. Es ist daher kein Grund erkennbar, die Vere­in­barkeit der Milch­AbgV mit Art. 80 Abs. 1 GG anders zu beurteilen, als es das BVer­fG hin­sichtlich der MGV entsch­ieden hat.

Wie das Bun­desver­fas­sungs­gericht bere­its aus­ge­führt hat, ist der Zweck des Zitierge­bots erfüllt, wenn sich der Verord­nungs­ge­ber auf die Nen­nung der Verord­nungser­mäch­ti­gung beschränkt. Diese Ermäch­ti­gun­gen find­en sich in § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG. Eben­so wenig wie die Milch­AbgV die Milch­ab­gaberegelun­gen des Union­srechts, die Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung (mit-)bestimmen und auf welche die Verord­nungser­mäch­ti­gung in ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen­der Weise ver­weist, beze­ich­nen muss, sind sämtliche Inhalt, Zweck und Aus­maß regel­nden Vorschriften des MOG in der Verord­nung zu zitieren. Das in § 12 Abs. 3 Satz 1 MOG als Gegen­stand der Verord­nung genan­nte Ein­be­hal­ten, Abführen und Erstat­ten von Abgaben zu Mark­tord­nungszweck­en durch Abnehmer von Mark­tord­nungswaren ist lediglich eine spezielle Gestal­tung des in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG ohne­hin bere­its erwäh­n­ten “Ver­fahrens bei Abgaben zu Mark­tord­nungszweck­en”, das außer­dem bere­its im Union­srecht vorgeze­ich­net ist.

m Übri­gen ist § 12 Abs. 3 MOG bere­its i.d. Fas­sung der Bekan­nt­machung des Geset­zes vom 20.09.1995 enthal­ten, die Gegen­stand der Prü­fung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts war. Gle­ich­wohl hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht das Zitierge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG als gewahrt ange­se­hen und nicht ver­langt, die MGV müsse auch § 12 Abs. 3 MOG als Ermäch­ti­gungs­grund­lage nen­nen.

Dass § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG lediglich von ein­er Ermäch­ti­gung des “Bun­desmin­is­teri­ums” sprechen, begeg­net keinen ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken, weil das “Bun­desmin­is­teri­um” in § 3 Abs. 2 MOG als das Bun­desmin­is­teri­um für Ver­brauch­er­schutz, Ernährung und Land­wirtschaft legal definiert ist. Die ein­ma­lige geset­zliche Def­i­n­i­tion eines Begriffs in sein­er Kurz­form, die dann im weit­eren Ver­lauf ver­wen­det wird, ist eine übliche Tech­nik in der Geset­zge­bung. Für den Nor­madres­sat­en des MOG ist hin­re­ichend deut­lich erkennbar, welch­es Bun­desmin­is­teri­um durch § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG zum Erlass von Rechtsverord­nun­gen ermächtigt wird. Entsprechende Beze­ich­nun­gen des ermächtigten Min­is­teri­ums fan­den sich bere­its im MOG a.F.: Auch dort war der in ver­schiede­nen Vorschriften zum Erlass von Rechtsverord­nun­gen ermächtigte “Bun­desmin­is­ter” am Anfang des Geset­zes legal definiert. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat hierin keinen Ver­stoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gese­hen.

Es gibt keinen union­srechtlichen Anspruch auf Saldierung und auch keinen Anspruch auf ein bes­timmtes Saldierungsver­fahren, soweit das Union­srecht den Mit­glied­staat­en entsprechende Spiel­räume lässt. Durch § 34 Milch­AbgV ist die in Art. 10 Abs. 3 Buchst. b der Verord­nung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29.09.2003 über die Erhe­bung ein­er Abgabe im Milch­sek­tor union­srechtlich (als Alter­na­tive) vorgegebene Saldierungsweise, näm­lich zunächst auf der Ebene des Käufers und anschließend auf einzel­staatlich­er Ebene, gewählt wor­den. Zu den rechtlichen Ein­wen­dun­gen der Beschw­erde gegen dieses Saldierungsver­fahren hat der Bun­des­fi­nanzhof das Erforder­liche bere­its hin­sichtlich der Vorgänger­vorschrift zu § 34 Milch­AbgV aus­ge­führt. Träfe es zu, dass § 34 Milch­AbgV ‑wie die Beschw­erde meint- wegen Ver­stoßes gegen den Geset­zesvor­be­halt sowie gegen Art. 3 Abs. 1 GG nichtig ist, gäbe es über­haupt keine Möglichkeit, Milcherzeugern nicht genutzte Quoten zuzuteilen.

Abge­se­hen davon, dass es ‑wie aus­ge­führt- keinen Anspruch auf eine vom jew­eili­gen Mit­glied­staat zu tre­f­fende Wahl eines bes­timmten, für den einzel­nen Milcherzeuger beson­ders gün­sti­gen Saldierungsver­fahrens gibt, dürfte es zudem von stets verän­der­lichen Umstän­den, wie der Höhe der Über­liefer­un­gen inner­halb eines Zwölf­monat­szeitraums und der Zusam­menset­zung der Gruppe der einen Käufer beliefer­n­den Milcherzeuger, abhän­gen, ob im Einzelfall die Molk­ereisaldierung oder die Saldierung auf nationaler Ebene zu ein­er gerin­geren Abgaben­be­las­tung führt. Die für einen bes­timmten Milcherzeuger gün­stige Art der Saldierung kann sich bei einem anderen Milcherzeuger ungün­stig auswirken.

Die Saldierung auf Union­sebene ist nach § 34 Milch­AbgV nicht möglich. Der Union­s­ge­set­zge­ber hat den Mit­glied­staat­en einzel­staatliche Ref­erenz­men­gen zugewiesen und ihnen deren Verteilung auf die Milcherzeuger über­lassen. Dass er die Möglichkeit der Saldierung auf den Bere­ich des jew­eili­gen Mit­glied­staats beschränkt und von ein­er Zuweisung ungenutzter einzel­staatlich­er Ref­erenz­men­gen an Mit­glied­staat­en, in denen die einzel­staatliche Ref­erenz­menge über­schrit­ten wird, abge­se­hen hat, ist eine sich im Rah­men des geset­zge­berischen Ermessens hal­tende Entschei­dung.

Daraus mag sich für bes­timmte Zwölf­monat­szeiträume ergeben, dass in einem Mit­glied­staat ansäs­sige Milcherzeuger trotz Über­liefer­ung ihrer ver­füg­baren Ref­erenz­menge keine Milch­ab­gaben entricht­en müssen, weil sie auf­grund nationaler Saldierungsmöglichkeit­en ihre Über­liefer­un­gen mit ungenutzten Ref­erenz­men­gen aus­gle­ichen kön­nen, während über­liefer­n­den Milcherzeugern in anderen Mit­glied­staat­en keine Saldierung zugutekommt. Hierin liegt aber keine Diskri­m­inierung, da Milcherzeuger bes­timmter Mit­glied­staat­en nicht struk­turell gegenüber anderen benachteiligt wer­den. Es bleibt jedem Mit­glied der Union über­lassen, die allen Mit­glied­staat­en in gle­ich­er Weise zur Ver­fü­gung ste­hen­den union­srechtlichen Saldierungsmöglichkeit­en zu nutzen.

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat bere­its entsch­ieden, die Prü­fung der VO Nr. 1788/2003 im Hin­blick auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit habe nichts ergeben, was ihre Gültigkeit beein­trächti­gen kön­nte. Der Union­s­gericht­shof betont in sein­er Entschei­dung “Azien­da Agri­co­la Dis­aro Anto­nio”, dass der Geset­zge­ber im Bere­ich der gemein­samen Agrar­poli­tik (Art. 33 EG) über ein weites Ermessen ver­füge, das er mit dem Erlass der VO Nr. 1788/2003 nicht über­schrit­ten habe, indem er das in Art. 33 Abs. 1 Buchst. c EG aus­drück­lich erwäh­nte Ziel der Sta­bil­isierung der Märk­te ver­fol­gt und diesem Ziel Vor­rang eingeräumt habe. Die gerichtliche Kon­trolle des Ermessensspiel­raums des Union­s­ge­set­zge­bers im Bere­ich der gemein­samen Agrar­poli­tik sei auf die Über­prü­fung beschränkt, ob eine in diesem Bere­ich erlassene Maß­nahme zur Erre­ichung des jew­eils ver­fol­gten Ziels offen­sichtlich ungeeignet sei. Dies sei bei der VO Nr. 1788/2003 jedoch nicht der Fall. Ihr Erlass sei erforder­lich gewe­sen, um das Ungle­ichgewicht zwis­chen Ange­bot und Nach­frage bei Milch und Milcherzeug­nis­sen und die daraus resul­tieren­den struk­turellen Über­schüsse zu ver­ringern und dadurch ein besseres Mark­t­gle­ichgewicht zu erre­ichen. Mit den in Art. 33 Abs. 1 Buchst. a und b EG genan­nten Zie­len sei die VO Nr. 1788/2003 vere­in­bar.

Dass der Verord­nungs­ge­ber den Richt­preis aufgegeben hat, recht­fer­tigt eben­falls keine Zweifel an der Ver­hält­nis­mäßigkeit der Milch­ab­gaberegelun­gen. Mit seinem Urteil “Coop­er­a­ti­va Let­tepiù” hat der Union­s­gericht­shof aus­ge­führt, es könne nicht hin­genom­men wer­den, dass in einem Mit­glied­staat die zugeteilte Ref­erenz­menge über­schrit­ten werde, ohne dass dies die Zahlung der Milch­ab­gabe nach sich ziehe, da anson­sten Erzeuger, deren Über­pro­duk­tion von der Milch­ab­gabe befre­it wäre, einen ungerecht­fer­tigten Wet­tbe­werb­svorteil gegenüber Erzeugern in anderen Mit­glied­staat­en erlangten und zudem die Sol­i­dar­ität unter den Mit­glied­staat­en insofern gestört werde, als Erzeuger von den durch die Fes­tle­gung eines Richt­preis­es für Milch ver­schafften Vorteilen prof­i­tierten, ohne die Ein­schränkun­gen hin­nehmen zu müssen, durch die ein solch­er Richt­preis beibehal­ten wer­den könne. Diese Aus­führun­gen des Union­s­gericht­shofs geben keinen Anlass zu der Annahme, die union­srechtlichen Milch­ab­gaberegelun­gen seien nur unter der Voraus­set­zung der Beibehal­tung eines bes­timmten Milchricht­preis­es zu recht­fer­ti­gen. Vielmehr liegt es im Ermessen des Verord­nungs­ge­bers, die Milcherzeuger auch unab­hängig von einem Richt­preis zur Ein­hal­tung ein­er bes­timmten Pro­duk­tion­s­menge mith­il­fe ein­er Milch­ab­gabe anzuhal­ten.

Auf die Ein­hal­tung dieser in Gestalt ein­er sog. Quote zugeteil­ten Pro­duk­tion­s­menge kann und muss sich jed­er Milch erzeu­gende Betrieb ein­stellen. Dass es ‑wie die Beschw­erde behauptet- schwierig ist, an der Milchquoten­börse weit­ere Quoten zu einem angemesse­nen Preis zu erwer­ben, ändert nichts daran, dass der Union­s­ge­set­zge­ber berechtigt ist, die Milch­pro­duk­tion in der Union zu beschränken, indem er Über­pro­duk­tio­nen mit ein­er Abgabe belegt.

Bun­des­fi­nanzhof, Beschluss vom 27. Novem­ber 2013 – VII B 87/12

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