Rohmilchautomaten

Rohmilch wird nur dann in zuläs­siger Weise “im Milcherzeu­gungs­be­trieb” im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV abgegeben, wenn die Abgabe am Stan­dort der Milchgewin­nung erfol­gt.

Rohmilchautomaten

Die Abgabe von Rohmilch durch den am Stamm­be­trieb des Land­wirts aufgestell­ten Rohmilchau­to­mat­en begrün­det einen Ver­stoß gegen § 17 Abs. 1 Tier-LMHV; der Inhalt der Verord­nung (EG) 853/2004 ste­ht ein­er Anwen­dung dieser Vorschrift nicht ent­ge­gen. Zur Besei­t­i­gung des fest­gestell­ten Ver­stoßes und zur Ver­hü­tung kün­ftiger Ver­stöße war die Unter­sa­gung der Rohmilch­ab­gabe “erforder­lich” im Sinne Art. 54 Abs. 1 der Verord­nung (EG) 882/2004, um sicherzustellen, dass der Unternehmer Abhil­fe schafft; auch mit Blick auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit war die gegen­ständliche Maß­nahme nicht zu bean­standen.

Nach § 17 Abs. 1 Tier-LMHV ist es ver­boten, Rohmilch oder Rohrahm an Ver­brauch­er abzugeben.

Auch eine Nichtein­hal­tung dieser nationalen Vorschrift des Lebens­mit­tel­rechts ist geeignet, einen “Ver­stoß” im Sinne des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 Verord­nung (EG) 882/2004 zu begrün­den. Nach Art. 2 Satz 1 Verord­nung (EG) 882/2004 gel­ten für die Zwecke der vor­liegen­den Verord­nung die Begriffs­bes­tim­mungen der Artikel 2 und 3 der Verord­nung (EG) Nr. 178/2002. Gemäß Art. 3 dieser Verord­nung beze­ich­net der Aus­druck “Lebens­mit­tel­recht” die Rechts- und Ver­wal­tungsvorschriften für Lebens­mit­tel im All­ge­meinen und die Lebens­mit­tel­sicher­heit im Beson­deren, sei es auf gemein­schaftlich­er oder auf einzel­staatlich­er Ebene. Mithin ist dieses Ver­ständ­nis auch der Ausle­gung des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 Verord­nung (EG) 882/2004 zugrunde zu leg­en.

§ 17 Abs. 1 Tier-LMHV beruht auf ein­er eigen­ständi­gen nationalen Rechts­grund­lage. Der Verord­nungs­ge­ber hat sich hier­bei aus­drück­lich auf die spezielle Ermäch­ti­gung in Art. 10 Abs. 8a der Verord­nung (EG) 853/2004 gestützt, die es dem einzel­nen Mit­glied­staat über­lässt, aus eigen­er Ini­tia­tive und unter Ein­hal­tung der all­ge­meinen Bes­tim­mungen des Primär­rechts einzel­staatliche Vorschriften beizube­hal­ten oder einzuführen, mit denen das Inverkehrbrin­gen von Rohmilch oder Rohrahm, die für den unmit­tel­baren men­schlichen Verzehr bes­timmt sind, in seinem Hoheits­ge­bi­et unter­sagt oder eingeschränkt wird. Da es sich um eine spezielle, rein mit­glied­staatliche Regelung han­delt, dürfte auch der vom Land­wirt aufge­wor­fe­nen Frage, ob mit Blick auf Art. 1 Abs. 3 c) der Verord­nung (EG) 853/2004 (danach gilt die Verord­nung nicht für die direk­te Abgabe klein­er Men­gen von Primär­erzeug­nis­sen durch den Erzeuger an den End­ver­brauch­er oder an örtliche Einzel­han­del­sun­ternehmen, die die Erzeug­nisse direkt an den End­ver­brauch­er abgeben) der Anwen­dungs­bere­ich der Verord­nung über­haupt eröffnet ist, keine maßge­bliche Bedeu­tung zukom­men.

Dass der Verord­nungs­ge­ber die Gren­zen des Union­srechts über­schrit­ten hätte, ver­mag das Ver­wal­tungs­gericht­shof nicht festzustellen. Zwar wird die Ermäch­ti­gung der Mit­glied­staat­en durch Art. 10 Abs. 3 und 4 Verord­nung (EG) 853/2004 eingeschränkt. Nach Art. 10 Abs. 3 dür­fen diese beim Erlass einzel­staatlich­er Vorschriften nach den Absätzen 4 bis 8 “die Erre­ichung der Ziele dieser Verord­nung” nicht gefährden. Dass dies der Fall wäre, ist indes nicht ersichtlich. Das grund­sät­zliche Ver­bot des Inverkehrbrin­gens von Rohmilch zum unmit­tel­baren men­schlichen Verzehr dient ger­ade den primären Zie­len der Verord­nung (EG) 853/2004, ein hohes Gesund­heitss­chutz- und Ver­brauch­er­schutzniveau sicherzustellen. Mithin kann von ein­er Gefährdung der Erre­ichung der Ziele der Verord­nung keine Rede sein. Dem kann der Land­wirt nicht ent­ge­gen­hal­ten, die in § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV aufgestellte Voraus­set­zung diene über­haupt keinen hygien­erechtlichen Zweck­en. Soweit nach Art. 10 Abs. 4 a) i) Verord­nung (EG) 853/2004 die einzel­staatlichen Vorschiften u.a. zum Ziel haben, die weit­ere Anwen­dung tra­di­tioneller Meth­o­d­en auf allen Pro­duk­tions, Ver­ar­beitungs- oder Ver­trieb­sstufen von Lebens­mit­teln zu ermöglichen, kön­nte ein generelles Ver­bot des Inverkehrbrin­gens von Rohmilch zum unmit­tel­baren men­schlichen Verzehr möglicher­weise union­srechtliche Fra­gen aufw­er­fen, soweit in dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat eine entsprechende Tra­di­tion bestand. Hier hat der deutsche Verord­nungs­ge­ber indes kein generelles Abgabe­ver­bot erlassen, son­dern das grund­sät­zliche Abgabe­ver­bot nach § 17 Abs. 1 mit den Aus­nah­meregelun­gen in § 17 Abs. 2 bis 4 Tier-LMHV verknüpft. Indem er in Abs. 4 Satz 1 weit­er­hin aus­drück­lich die sog. “Milch-ab-Hof-Abgabe” zulässt, hat er dieser tra­di­tionellen Ver­trieb­s­form expliz­it Rech­nung getra­gen und damit auch Art. 10 Abs. 4 a) i) Verord­nung (EG) 853/2004 berück­sichtigt.

Der Land­wirt meint fern­er, mit § 17 habe der Verord­nungs­ge­ber gegen die nach Art. 10 Abs. 8a der Verord­nung (EG) 853/2004 einzuhal­tenden “all­ge­meinen Bes­tim­mungen des Ver­trags” ver­stoßen. Dieser Argu­men­ta­tion kann nicht gefol­gt wer­den.

Soweit er sich auf Art. 38 Abs. 1, Art. 39 Abs. 1 b), Art. 39 Abs. 1 e) und Art. 40 Abs. 1 a) AEUV beruft, ist bere­its wed­er dar­ge­tan noch son­st für das Ver­wal­tungs­gericht­shof erkennbar, inwieweit diese Nor­men geeignet sind, bezo­gen auf die hier ein­schlägige Fallgestal­tung sub­jek­tive Rechte des Land­wirts zu begrün­den.

Dass die Mit­glied­staat­en im Hin­blick auf die Zuläs­sigkeit der Abgabe von Rohmilch für den unmit­tel­baren men­schlichen Verzehr unter­schiedliche Regelun­gen tre­f­fen dür­fen und getrof­fen haben, ist im Übri­gen ersichtlich union­srechtlich bezweck­te, notwendi­ge Folge der speziellen Öff­nungsklausel des Art. 10 Abs. 8a der Verord­nung (EG) 853/2004, die auch mit Blick auf ihren Wort­laut (“in seinem Hoheits­ge­bi­et unter­sagt oder eingeschränkt”) mit einem nicht uner­he­blichen Gestal­tungsspiel­raum für die Mit­glied­staat­en ver­bun­den ist. Schon deshalb schei­det sowohl der behauptete Ver­stoß gegen die vom Land­wirt auf Art. 40 Abs. 1 a) AEUV gestützte “Wet­tbe­werb­s­frei­heit” wie auch eine Ver­let­zung des Gle­ich­heitssatzes gemäß Art.20 GRCh aus. Im Übri­gen find­et die auf einen engen Anwen­dungs­bere­ich beschränk­te Regelung ihre sach­liche Recht­fer­ti­gung – wie bere­its dargelegt – vor allem in den Zie­len, ein hohes Gesund­heitss­chutz- und Ver­brauch­er­schutzniveau sicherzustellen sowie die weit­ere Anwen­dung tra­di­tioneller Meth­o­d­en auf allen Pro­duk­tions, Ver­ar­beitungs- oder Ver­trieb­sstufen von Lebens­mit­teln zu ermöglichen (vgl. Art. 10 Abs. 4 a) i) Verord­nung (EG) 853/2004)). Vor diesem Hin­ter­grund erfährt auch der vom Land­wirt gel­tend gemachte Ein­griff in die Berufs­frei­heit nach Art. 15 Abs. 1 GRCh seine Recht­fer­ti­gung jeden­falls durch Art. 52 Abs. 1 Satz 1 und 2 GRCh.

Bei alle­dem kann dahingestellt bleiben, ob es beim Gebrauch­machen der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land von der Öff­nungsklausel des Art. 10 Abs. 8a der Verord­nung (EG) 853/2004 um die Durch­führung des Rechts der Union durch einen Mit­glied­staat im Sinne des Art. 51 Abs. 1 GRCh geht und damit der Anwen­dungs­bere­ich der Grun­drechte Char­ta über­haupt eröffnet ist. Eben­so kann offen bleiben, welche rechtliche Bedeu­tung insoweit dem Umstand zukommt, dass hier kein gren­züber­schre­i­t­en­der Sachver­halt vor­liegt.

Die Aus­nah­meregelung des § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV greift nicht zugun­sten des Land­wirts ein.

Nach § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV darf Rohmilch abwe­ichend von Absatz 1 von Milcherzeu­gungs­be­trieben unmit­tel­bar an Ver­brauch­er abgegeben wer­den, wenn

  • die Abgabe im Milcherzeu­gungs­be­trieb erfol­gt,
  • die Rohmilch im eige­nen Betrieb gewon­nen und behan­delt wor­den ist,
  • die Rohmilch am Tag der Abgabe oder am Tag zuvor gewon­nen wor­den ist,
  • an der Abgabestelle gut sicht­bar und les­bar der Hin­weis “Rohmilch, vor dem Verzehr abkochen” ange­bracht ist und
  • die Abgabe von Rohmilch zuvor der zuständi­gen Behörde angezeigt wor­den ist.

Nach der Überzeu­gung des Ver­wal­tungs­gericht­shofs Baden-Würt­tem­berg begren­zt § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV in Fällen, in denen ein land­wirtschaftlich­er Betrieb mehrere Betrieb­sstät­ten aufweist und etwa – wie hier – das Milchvieh nicht am Stan­dort des Stamm­be­triebs gehal­ten wird, die Rohmilch­ab­gabe räum­lich auf die Örtlichkeit, an der die Milch tat­säch­lich gewon­nen wird. Rohmilch wird nur dann in zuläs­siger Weise “im Milcherzeu­gungs­be­trieb” im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV abgegeben, wenn die Abgabe am Stan­dort der Milchgewin­nung erfol­gt.

Dies legt bere­its der Wort­laut des § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV nahe. Die nor­ma­tive Aufzäh­lung von fünf Voraus­set­zun­gen, die alle kumu­la­tiv für das Vor­liegen ein­er Aus­nahme erfüllt sein müssen, spricht dafür, dass es sich bei der Abgabe “im Milcherzeu­gungs­be­trieb” nach Nr. 1 um ein Tatbe­standsmerk­mal mit eigen­ständi­ger Aus­sagekraft han­delt. Anders als die wenig ergiebige Legalde­f­i­n­i­tion des Begriffs “Milcherzeu­gungs­be­trieb” in § 2 Abs. 2 Nr. 3 Tier-LMHV in Verbindung mit 4.2 des Anhangs 1 der Verord­nung (EG) 853/2004 (“Betrieb mit einem oder mehreren Nutztieren, die zur Erzeu­gung von Milch, die als Lebens­mit­tel in den Verkehr gebracht wer­den, gehal­ten wer­den”) deutet die mit der lokalen Prä­po­si­tion ver­bun­dene Wen­dung “im Milcherzeu­gungs­be­trieb” darauf hin, dass hier eine Aus­sage über den zuläs­si­gen Ort der Rohmilch­ab­gabe getrof­fen wird. Dies wird durch das Beste­hen eines unternehmerischen bzw. betrieb­swirtschaftlichen Zusam­men­hangs mit dem Stamm­be­trieb nicht in Frage gestellt. Denn nach der all­ge­meinen Def­i­n­i­tion in Art. 2 Abs. 1 Buch­stabe c Verord­nung (EG) Nr. 852/2004 ist unter Betrieb jede Ein­heit eines Lebens­mit­telun­ternehmens zu ver­ste­hen. Im Gegen­satz zu dem in der Verord­nung (EG) 178/2002 selb­ständig definierten Begriff des Lebens­mit­telun­ternehmens dürfte der Begriff des Betriebs hier nicht als unternehmerische Zusam­men­fas­sung ein­er Tätigkeit, son­dern als eine organ­isatorische und/oder örtliche Zusam­men­fas­sung der Her­stel­lung oder des Inverkehrbrin­gens von Lebens­mit­teln zu ver­ste­hen sein; dabei ist – ger­ade auch im hygien­erechtlichen Kon­text – in der Regel davon auszuge­hen, dass ein Betrieb durch die örtliche Zusam­men­fas­sung gebildet wird. Mithin kann der Teil eines land­wirtschaftlichen Betriebs, an dem Milch gewon­nen wird, als Milcherzeu­gungs­be­trieb im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV ange­se­hen wer­den.

Erhärtet wird diese Ausle­gung durch den Sinn und Zweck der Regelung, der darin beste­ht, die Gesund­heit der Ver­brauch­er vor den poten­tiellen Risiken zu schützen, die mit dem Verzehr von Rohmilch ver­bun­den sind. Alle in Nr. 1 bis 5 kumu­la­tiv ver­langten Voraus­set­zun­gen haben eine hygien­erechtliche Kom­po­nente. Ent­ge­gen der Ansicht des Land­wirts wird auch mit dem räum­lichen Erforder­nis der Nr. 1 ein hygien­erechtlich­er Schutzz­weck ver­fol­gt. Zu Recht hat die Lebens­mit­tel­be­hörde insoweit darauf ver­wiesen, dass es in der Natur der Rohmilch liegt, dass sie Bak­te­rien enthal­ten könne, die geeignet seien, die Ver­braucherge­sund­heit zu schädi­gen, wie zum Beispiel Sal­mo­nellen, EHEC, Campy­lobac­ter, Lis­te­rien etc.. Zur Ver­mei­dung lebens­mit­telbe­d­ingter Infek­tion­skrankheit­en emp­fiehlt die WHO in ein­er ihrer “Zehn Gold­e­nen Regeln”: “always buy pas­teur­ized as opposed to raw milk”. Unstre­it­ig kann sich ein Anfangskeimge­halt der Milch, auch wenn dieser noch nicht die infek­tiöse Dosis darstellen sollte, auf­grund des für diese Bak­te­rien gut geeigneten Nährmedi­ums Rohmilch bei weit­er­er Lagerung und Hand­habung ver­mehren. Behand­lungss­chritte wie Umfüllen, Lagern und Trans­portieren erhöhen die Kon­t­a­m­i­na­tion­s­ge­fahr in Form eines zusät­zlichen Bak­te­rien­antrags. Darüber hin­aus kann eine damit ein­herge­hende Unter­brechung der Küh­lkette zu Bak­te­rienwach­s­tum führen.

Angesichts der nach Abschluss der Rohmilchgewin­nung im Falle zusät­zlich­er Behand­lungss­chritte typ­is­cher­weise auftre­tenden ver­mehrten Risiken hat der Verord­nungs­ge­ber in § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV die Abgabe der Rohmilch mithin der Sache nach räum­lich auf den Stan­dort der tat­säch­lichen Milchgewin­nung beschränkt und damit den Trans­port der Rohmilch als abstrakt risiko­er­höhen­den Umstand unter­sagt. An anderen Örtlichkeit­en kommt deshalb eine Rohmilch­ab­gabe nicht in Betra­cht, selb­st wenn sie sich in der Ver­fü­gungs­ge­walt des Milcherzeugers befind­en.

Diese enge Ausle­gung wird bestätigt durch die verord­nungsrechtliche Sys­tem­atik. Bei der in § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV geregel­ten Möglichkeit der “Milch-ab-Hof-Abgabe” han­delt es sich um eine Aus­nahme von dem Grund­satz des Rohmilch­ab­gabe­ver­bots in Absatz 1. All­ge­meinen Grund­sätzen entsprechend legt dies eine restrik­tive Ausle­gung der einzel­nen Tatbe­standsmerk­male in § 17 Abs. 4 Satz 1 Tier-LMHV nahe. Das spricht dage­gen, die Abgabe von Rohmilch an Örtlichkeit­en zuzu­lassen, die zwar Teil des land­wirtschaftlichen Betriebs sind, aber mit der eigentlichen Milcherzeu­gung in keinem räum­lichen Zusam­men­hang ste­hen. Auch die Vor­gaben für die sog. Vorzugsmilch leg­en einen hygien­erechtlichen Schutzz­weck der in § 17 Abs. 4 Nr. 1 Tier-LMHV normierten Voraus­set­zun­gen nahe. Vorzugsmilch ist Rohmilch, die in Fer­tig­pack­un­gen oder son­st in ver­schlossene Behält­nisse abge­füllt wurde, die aber gehan­delt und deshalb vom Ver­brauch­er auch im Einzel­han­del erwor­ben wer­den kann. Im Gegen­satz zur unmit­tel­baren Abgabe von Rohmilch nach § 17 Abs. 4 Tier-LMHV ist die Abgabe von Vorzugsmilch an den Ver­brauch­er örtlich nicht auf den Erzeu­gungs­be­trieb beschränkt, vielmehr erfol­gen hier im Anschluss an die Milchgewin­nung typ­is­cher­weise weit­ere Behand­lungss­chritte ein­schließlich des Trans­ports. Allerd­ings stellt der Verord­nungs­ge­ber an Vorzugsmilch auch deut­lich stren­gere Hygie­n­ean­forderun­gen. Während für die unmit­tel­bar abzugebende Rohmilch nach § 17 Abs. 4 Satz 2 Tier-LMHV lediglich die Anforderun­gen nach Anlage 2 der LMHV entsprechend gel­ten, muss die Vorzugsmilch ins­beson­dere in einem Milcherzeu­gungs­be­trieb, für den die zuständi­ge Behörde eine vorherige Genehmi­gung nach § 18 Abs. 1 Tier-LMHV erteilt hat, unter Ein­hal­tung der Anforderun­gen der (sehr detail­lierten) Anlage 9 Kapi­tel I Nr. 1 und 2 gewon­nen und behan­delt wor­den sein (§ 17 Abs. 2 Nr. 1 Tier-LMHV). Wenn der Verord­nungs­ge­ber der­art strenge hygien­is­che Anforderun­gen im Falle der Milch-ab-Hof-Abgabe nach § 17 Abs. 4 Tier-LMHV für verzicht­bar hält, zeigt dies, dass er von einem engen Anwen­dungs­bere­ich der Bes­tim­mung aus­ge­ht und der räum­lichen Begren­zung des Aus­nah­metatbe­stands auf eine Abgabe am Stan­dort der tat­säch­lichen Milchgewin­nung eine maßge­bliche Bedeu­tung für einen wirk­samen gesund­heitlichen Ver­brauch­er­schutz zuschreibt.

In dieser Ausle­gung begeg­net § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV keinen ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken.

Ins­beson­dere ver­mag das Ver­wal­tungs­gericht­shof nicht festzustellen, dass das Erforder­nis betrof­fene Inhab­er land­wirtschaftlich­er Betriebe in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Frei­heit der Beruf­sausübung ver­let­zt.

Eine hin­re­ichende nor­ma­tive Grund­lage im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG liegt vor. Die verord­nungsrechtliche Bes­tim­mung find­et ihre Ermäch­ti­gung in § 13 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 6, § 34 Satz 1 Nr. 1 und 4 LFGB, mithin ist hier die Beruf­sausübung auf Grund eines Geset­zes geregelt wor­den.

Auch ein Ver­stoß gegen den recht­staatlichen Bes­timmtheits­grund­satz lässt sich nicht fest­stellen. Das Erforder­nis, den Anwen­dungs­bere­ich der Norm im Einzelfall durch Ausle­gung zu ermit­teln, bedeutet noch keine Ver­let­zung des Bes­timmtheits­ge­bots, solange eine solche Ausle­gung mit herkömm­lichen juris­tis­chen Meth­o­d­en bewältigt wer­den kann.

Hier­von aus­ge­hend hat das Ver­wal­tungs­gericht­shof an der aus­re­ichen­den Bes­timmtheit der Bes­tim­mung keine durch­greifend­en Zweifel. Aus dem Wort­laut des § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV geht für den Betrof­fe­nen erkennbar her­vor, dass die Milch­ab­gabe in räum­lich­er Hin­sicht an den “Milcherzeu­gungs­be­trieb” geknüpft ist. Zwar bedarf es ein­er weit­erge­hen­den Ein­gren­zung und Konkretisierung der örtlichen Voraus­set­zun­gen, diesem Erforder­nis kann indes – wie oben dargelegt – im Wege der Ausle­gung ins­beson­dere anhand der Sys­tem­atik und des Zwecks der Regelung jeden­falls im Rah­men der gerichtlichen Kon­trolle Rech­nung getra­gen wer­den. Dabei weist das Ver­wal­tungs­gericht­shof darauf hin, dass die vom Land­wirt befür­wortete weite Inter­pre­ta­tion der Vorschrift mit erhe­blich größeren Bes­timmtheits­de­fiziten ver­bun­den wäre. Denn sollte die Regelung nicht an den Ort der tat­säch­lichen Milchgewin­nung anknüpfen, müsste bes­timmt wer­den, ab welch­er Dis­tanz zwis­chen ver­schiede­nen Teilen eines land­wirtschaftlichen Betriebs noch von ein­er Abgabe im “Milcherzeu­gungs­be­trieb” aus­ge­gan­gen wer­den kann. Hier­für sind greif­bare Maßstäbe nicht ersichtlich.

Darüber hin­aus muss die Regelung durch hin­re­ichende, der Art der betrof­fe­nen Betä­ti­gung und der Inten­sität des jew­eili­gen Ein­griffs Rech­nung tra­gende Gründe des Gemein­wohls gerecht­fer­tigt wer­den und dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit entsprechen. Ein Ver­stoß gegen den Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz liegt indes nicht vor.

Mit der Beschränkung der Abgabe von Rohmilch auf den Stan­dort der Milchgewin­nung regelt der Verord­nungs­ge­ber lediglich die Modal­itäten der Beruf­sausübung des Inhab­ers eines land­wirtschaftlichen Betriebs. Selb­st wenn die Bes­tim­mung die Ebene der Rentabil­ität ein­er beru­flichen Tätigkeit berühren sollte, sind Bedro­hun­gen der wirtschaftlichen Exis­tenz der Betreiber der­ar­tiger Abgabestellen nicht dessen typ­is­che Folge. Denn regelmäßig – wie auch im vor­liegen­den Fall – gelangt lediglich ein Teil der gewonnenen Milch als Rohmilch zum unmit­tel­baren Verkauf; außer­dem wird der Rohmilchverkauf nicht generell unter­sagt, son­dern lediglich auf den Stan­dort der Milchgewin­nung beschränkt.

Mit dem oben dargestell­ten Zweck der Regelung, die Gesund­heit der Ver­brauch­er vor den poten­tiellen Risiken zu schützen, die mit dem Verzehr von Rohmilch ver­bun­den sind, ver­fol­gt der Verord­nungs­ge­ber ein legit­imes Anliegen des Gemein­wohls.

Die Regelung ist auch zur Zweck­er­re­ichung geeignet, weil mit ihrer Hil­fe der gewün­schte Erfolg gefördert wer­den kann. Dem Nor­mge­ber kommt auch insoweit ein Ein­schätzungs- und Prog­no­sevor­rang zu; ihm obliegt es, unter Beach­tung der Sachge­set­zlichkeit­en zu entschei­den, welche Maß­nah­men er im Inter­esse des Gemein­wohls ergreifen will. Wird der Nor­mge­ber zur Ver­hü­tung von Gefahren für die All­ge­mein­heit tätig, so belässt ihm die Ver­fas­sung bei der Prog­nose und Ein­schätzung der in den Blick genomme­nen Gefährdung einen Beurteilungsspiel­raum, der auch von den Fachgericht­en bei der ver­fas­sungsrechtlichen Beurteilung zu beacht­en ist. Der Beurteilungsspiel­raum ist erst dann über­schrit­ten, wenn die Erwä­gun­gen des Geset­zge­bers so offen­sichtlich fehlsam sind, dass sie vernün­ftiger­weise keine Grund­lage für die ange­grif­f­e­nen geset­zge­berischen Maß­nah­men sein kön­nen.

Bei Zugrun­dele­gung dieses Maßstabs ist die Annahme des Verord­nungs­ge­bers, dass die in § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV vorgenommene räum­liche Beschränkung der Abgabe der Rohmilch auf den Stan­dort der tat­säch­lichen Milchgewin­nung zu ein­er Ver­ringerung der mit ein­er Rohmilch­ab­gabe ein­herge­hen­den Gefahren führt, nicht zu bean­standen. Ins­beson­dere erscheint die Ein­schätzung nahe­liegend, der Trans­port der Rohmilch im Anschluss an die Milchgewin­nung sei typ­is­cher­weise mit einem erhöht­en Infek­tion­srisiko ver­bun­den. Ent­ge­gen der Ansicht des Land­wirts reicht diese durch sachver­ständi­ger Stel­lung­nah­men hin­re­ichend ver­lässlich abgesicherte abstrak­te Gefährdungslage aus.

Eben­so wie bei der Frage der Geeignetheit ver­fügt der Nor­mge­ber auch bei der Ein­schätzung der Erforder­lichkeit über einen Beurteilungs- und Prog­nosespiel­raum. Infolge dieser Ein­schätzung­sprärog­a­tive kön­nen Maß­nah­men, die der Nor­mge­ber zum Schutz eines wichti­gen Gemein­schaftsguts wie der Eindäm­mung von Gefahren, die mit der Abgabe von Rohmilch ver­bun­den sind, für erforder­lich hält, ver­fas­sungsrechtlich nur bean­standet wer­den, wenn nach den dem Nor­mge­ber bekan­nten Tat­sachen und im Hin­blick auf die bish­er gemacht­en Erfahrun­gen fest­stell­bar ist, dass Beschränkun­gen, die als Alter­na­tiv­en in Betra­cht kom­men, zwar die gle­iche Wirk­samkeit ver­sprechen, indessen die Betrof­fe­nen weniger belas­ten.

Der­ar­tige mildere, aber ver­gle­ich­bar wirk­same Mit­tel sind vor­liegend wed­er dar­ge­tan noch son­st ersichtlich. Dabei kommt auch der Entste­hungs­geschichte der Vorschrift Bedeu­tung zu. Denn der Verord­nungs­ge­ber wollte mit der Bes­tim­mung erkennbar die tra­di­tionell prak­tizierte, inhalts­gle­ich bere­its in der Milchverord­nung geregelte “Milch-ab-Hof-Abgabe” weit­er ermöglichen. Damit trug er auch der Regelung in Art. 10 Abs. 4a i) Verord­nung (EG) 853/2004 Rech­nung. Insoweit lag es nicht fern, auf die Vor­gabe beson­ders strenger hygien­erechtlich­er Anforderun­gen nach Art der Vorzugsmilch zu verzicht­en, aber den Anwen­dungs­bere­ich der Aus­nah­mevorschrift auf den typ­is­chen Fall der “Milch-ab-Hof-Abgabe” zu begren­zen.

Schließlich ergibt eine Abwä­gung zwis­chen der Schwere des Ein­griffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn recht­fer­ti­gen­den Gründe, dass die Gren­ze der Zumut­barkeit und damit der Ver­hält­nis­mäßigkeit im engeren Sinne gewahrt ist. Die räum­liche Beschränkung der Rohmilch­ab­gabe dient dem Schutz hochrangiger Gemein­schafts­güter, näm­lich der Gesund­heit von Kon­sumenten vor möglicher­weise gravieren­den gesund­heitlichen Risiken. Auf der anderen Seite beschränken sich die Auswirkun­gen des Ein­griffs, der auf der Ebene der Beruf­sausübung verbleibt, auf eine Ver­ringerung des Umsatzes aus dem Verkauf der Rohmilch, den der Inhab­er eines aus mehreren Teilen beste­hen­den land­wirtschaftlichen Betriebs ten­den­ziell ver­mei­den kann, indem er die Abgabestelle an den Stan­dort der Milchgewin­nung legt. Dass die Milch­ab­gabe insoweit nicht immer am verkehrs­gün­stig­sten und damit lukra­tivsten Stan­dort erfol­gen kann, erscheint dem Betrieb­sin­hab­er zumut­bar.

Bei alle­dem nimmt § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV maßge­blich das Ver­hal­ten des für das Inverkehrbrin­gen der Rohmilch lebens­mit­tel­rechtlich ver­ant­wortlichen Milcherzeugers in den Blick und nicht etwa auch ein poten­tielles Ver­hal­ten des Kon­sumenten im Anschluss an die erfol­gte Abgabe der Rohmilch an diesen. Dies kann nicht bean­standet wer­den.

Gemessen hier­an erfüllt die Rohmilch­ab­gabe durch den Rohmilchau­to­mat­en am Stan­dort Haupt­straße … nicht das Tatbe­standsmerk­mal der Abgabe “im Milcherzeu­gungs­be­trieb”. Die Milchgewin­nung erfol­gt in der zwei Kilo­me­ter hier­von ent­fer­n­ten im Jahr 1996 errichteten weit­eren Betrieb­sstätte auf dem Flurstück … …, in der der neue Milchviehstall ste­ht und die Melk-Tech­nik vorge­hal­ten wird. Auch der behauptete “Not­stall” für z.B. kranke Tiere macht den Stan­dort Haupt­straße … nicht zum Milcherzeu­gungs­be­trieb im Sinne von § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV. Schließlich ist es nach Sinn und Zweck der vom Verord­nungs­ge­ber gewoll­ten Beschränkung auch nicht maßge­blich, dass der gegen­wär­tige Stan­dort des Rohmilchau­to­mat­en verkehrs­gün­stiger liegt und der Milchviehstall für die Kun­den des Land­wirts demge­genüber schw­er­er zu erre­ichen wäre.

Da für eine zuläs­sige Rohmilch­ab­gabe sämtliche Tatbe­standsvo­raus­set­zun­gen des § 17 Abs. 4 Tier-LMHV kumu­la­tiv erfüllt sein müssen, kommt es auf die Erfül­lung der weit­eren Voraus­set­zun­gen des § 17 Abs. 4 Tier-LMHV durch den Land­wirt nicht an,

Der zuständi­gen Lebens­mit­telüberwachungs­be­hörde kam bei der Anord­nung nach Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. b) Verord­nung (EG) 882/2004 i.V.m. § 17 Tier-LMHV kein Entschließungser­messen zu. Vielmehr war sie verpflichtet, bei Vor­liegen eines Ver­stoßes die erforder­lichen Maß­nah­men zu tre­f­fen. Das Abgabe­ver­bot zielt auch darauf ab, dass der Unternehmer Abhil­fe schafft.

Es kann auch nicht fest­gestellt wer­den, dass der Behörde im vor­liegen­den Fall ein Auswahler­messen eingeräumt war. Vielmehr kam als Reak­tion auf den Rechtsver­stoß allein die Unter­sa­gung der Abgabe von Rohmilch am Stamm­be­trieb des Land­wirts als zuläs­sige und im Sinne Art. 54 Abs. 1 Verord­nung (EG) 882/2004 “erforder­liche” Maß­nahme in Betra­cht. Die auf die Fehler­haftigkeit der Ermessen­sausübung durch die Lebens­mit­tel­be­hörde zie­len­den Angriffe gehen daher ins Leere. Das ergibt sich aus Fol­gen­dem:

Nach der Regel-Aus­nahme-Sys­tem­atik des § 17 Tier-LMHV ist das Ver­bot der Abgabe von Rohmilch klar vorgegeben, wenn keine der Aus­nah­men der Absätze 2 bis 4 vor­liegt. Zur wirk­samen Durch­set­zung dieser nach dem ein­deuti­gen Willen des Verord­nungs­ge­bers zwin­gen­den Rechts­folge und in Anse­hung des in § 1 Abs. Nr. 1 LFGB normierten Geset­zeszwecks, den Schutz der Ver­brauch­er durch Vor­beu­gung gegen eine Gefahr für die men­schliche Gesund­heit sicherzustellen, kommt auch bei Ein­beziehung des in Art. 54 Abs. 2 Verord­nung (EG) 882/2004 grund­sät­zlich zur Ver­fü­gung ste­hen­den Instru­men­tar­i­ums allein die Unter­sa­gung der Abgabe der Rohmilch auf der Grund­lage des Art. 54 Abs. 2 Nr. b) Verord­nung (EG) 882/2004 in Betra­cht. Deshalb kann dem Land­wirt – ent­ge­gen sein­er Auf­fas­sung – die Rohmilch­ab­gabe an seinem Stamm­be­trieb auch nicht unter Aufla­gen ges­tat­tet wer­den (Inverkehrbrin­gen unter eigen­er oder behördlich­er Kon­trolle, Aufla­gen der Proben­ziehung oder der täglichen oder zweitäglichen Leerung des Behäl­ters o.Ä.). Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit (vgl. Art. 54 Abs. 1 Satz 2 Verord­nung (EG) 882/2004). Denn eine Kor­rek­tur der Ver­wal­tung im Einzelfall mit Hil­fe des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes kommt nur in Betra­cht, soweit das Gesetz bzw. die Verord­nung dieser einen Spiel­raum ein­räumt. Dies ist hier indes nicht der Fall. § 17 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 Tier-LMHV ist ver­fas­sungsrechtlich unbe­den­klich­es zwin­gen­des Recht, die Tier-LMHV sieht eine Zulas­sung der Rohmilch­ab­gabe unter Verzicht auf dieses Erforder­nis etwa im Falle ein­er “Kom­pen­sa­tion” durch hygien­erechtliche Aufla­gen nicht vor. Ein anderes Ergeb­nis würde zu ein­er Ver­wis­chung der Gren­zen zwis­chen den einzel­nen Aus­nah­metatbestän­den und damit let­ztlich zu ein­er Mis­sach­tung des Wil­lens des Nor­mge­bers führen.

Unab­hängig davon erweist sich die Ver­fü­gung auch nicht als unver­hält­nis­mäßig im Einzelfall. Es ist nicht zu bean­standen, dass die Lebens­mit­tel­be­hörde – auch ohne das Vor­liegen ein­er konkreten Gesund­heits­ge­fahr – dem mit den zugrunde liegen­den Regelun­gen geschützten öffentlichen Inter­esse am vor­beu­gen­den Gesund­heits- und Ver­brauch­er­schutz poten­tieller Kon­sumenten und damit hochrangi­gen Rechts­gütern den Vor­rang eingeräumt hat. Das vom Land­wirt ange­führte wirtschaftliche Inter­esse am Rohmilchverkauf an einem verkehrs­gün­sti­gen Stan­dort im Ort­steil … an der B … führt nicht zu ein­er Unver­hält­nis­mäßigkeit der Ver­fü­gung. Bei ein­er Abwä­gung der gegen­läu­fi­gen Inter­essen ist zunächst von Bedeu­tung, dass der angestrebte unmit­tel­bare Rohmilchverkauf nur einen Teil der vom Land­wirt pro­duzierten Milch bet­rifft. Fern­er bezieht sich das Ver­bot lediglich auf den Stamm­be­trieb in der Haupt­straße. Auch wenn der Land­wirt dort den Rohmilchverkauf in der Ver­gan­gen­heit prak­tiziert haben sollte, kann er sich auf Bestandss­chutz nicht berufen. Es ist ihm – ungeachtet weit­er­er Möglichkeit­en, die Rohmilch zu ver­w­erten (etwa Verkauf nach Pas­teurisierung, Verkauf als Vorzugsmilch) – unbenom­men, den Rohmilchverkauf an den Stan­dort seines lediglich zwei Kilo­me­ter ent­fer­n­ten Milchviehstalls zu ver­legen. Dass dem unüber­wind­bare oder nicht zumut­bare Hin­dernisse ent­ge­gen­ste­hen, ist für das Ver­wal­tungs­gericht­shof nicht ersichtlich. Dieser Stan­dort ist angesichts sein­er verkehrsmäßi­gen Erschließung über die L … und der Ent­fer­nung von lediglich zwei Kilo­me­tern für poten­tielle Kun­den mit dem PKW oder dem Fahrrad ohne weit­eres erre­ich­bar. Das in der mündlichen Ver­hand­lung erwäh­nte Prob­lem, der Kun­den­verkehr könne dort das Arbeit­en bzw. den Verkehr mit land­wirtschaftlichen Fahrzeu­gen beein­trächti­gen, erscheint durch entsprechende organ­isatorische und/oder bauliche Maß­nah­men lös­bar. Dass möglicher­weise notwendig wer­dende bauliche Maß­nah­men (etwa auch ein Unter­stand für den Milchau­to­mat­en) den Land­wirt in wirtschaftlich­er Hin­sicht unver­hält­nis­mäßig belas­ten wür­den, ist nicht erkennbar. Die Äußerung in der mündlichen Ver­hand­lung, der Stan­dort des Milchviehstalls sei aus hygien­is­chen Grün­den für einen Kun­den­verkehr “prob­lema­tis­ch­er” als der Abgabeort am Stamm­be­trieb, ist eine Ver­mu­tung des Land­wirts, die indes – soweit alle son­sti­gen Vorschriften einge­hal­ten wer­den – die Eig­nung des Stan­dorts am Milchviehstall nicht ern­sthaft in Frage stellt. Um die Fol­gen der verkehrsungün­stigeren Lage zu min­dern, kön­nte der Land­wirt schließlich an seinem Stamm­be­trieb einen deut­lichen Hin­weis auf den neuen Stan­dort der Rohmilch­ab­gabe instal­lieren. Gle­ich­wohl verbleibende Umsatzein­bußen sind mit Blick auf den Rang der mit der Ver­fü­gung geschützten Rechts­güter hinzunehmen. Vor diesem Hin­ter­grund kann sich eine Unver­hält­nis­mäßigkeit schließlich auch nicht unter dem Gesicht­spunkt der “Art des Ver­stoßes” oder des “bish­eri­gen Ver­hal­tens” des Land­wirts “mit Blick auf Ver­stöße” (vgl. Art. 54 Abs. 1 Satz 2 Verord­nung (EG) 882/2004) ergeben.

Ver­wal­tungs­gericht­shof Baden ‑Würt­tem­berg, Urteil vom 16. Juni 2014 – 9 S 1273/13

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