Prämienansprüche für männliche Rinder

Fehler und Ver­säum­nisse bei der Führung des Bestand­sreg­is­ters führten als solche im Antrags­jahr 1995 nicht zum Ver­lust von Prämien­ansprüchen für männliche Rinder.

Prämienansprüche für männliche Rinder

Die Pflicht des Land­wirts, ein Bestand­sreg­is­ter zu führen, war im Jahre 1995 im europäis­chen Recht lediglich durch eine Richtlin­ie vorge­se­hen. Nach­dem der Rat im Jahr 1990 aus tierseuchen­rechtlichen Grün­den die Kennze­ich­nung und Reg­istrierung von Tieren für den innerge­mein­schaftlichen Han­del und 1991 für die Ein­fuhr von Tieren aus Drit­tlän­dern durch Richtlin­ien vorgeschrieben hat­te, erließ er am 27. Novem­ber 1992 die all­ge­meine Richtlin­ie 92/102/EWG über Min­destanforderun­gen für die Kennze­ich­nung und Reg­istrierung von Tieren. Geregelt war neben einem von der zuständi­gen Behörde zu führen­den Betrieb­sverze­ich­nis (Art. 3) und der Kennze­ich­nung jedes Rindes durch eine Ohrmarke mit einem alphanu­merischen Code (Art. 5 Abs. 2) auch ein von jedem Tier­hal­ter zu führen­des Bestand­sreg­is­ter (Art. 4). In Anse­hung von Rindern wurde das Richtlin­ien­recht erst mit Wirkung vom 1. Juli 1997 durch gemein­schaftlich­es Verord­nungsrecht, näm­lich durch die Verord­nung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Ein­führung eines Sys­tems zur Kennze­ich­nung und Reg­istrierung von Rindern erset­zt.

Die Richtlin­ie 92/102/EWG wurde freilich nicht mehr nur zu tierseuchen­rechtlichen Zweck­en, son­dern auch zu Zweck­en bes­timmter gemein­schaftlich­er Bei­hil­fer­egelun­gen erlassen. Dementsprechend bes­timmte Art. 5 der am sel­ben Tage erlasse­nen sek­torenüber­greifend­en Verord­nung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. Novem­ber 1992 zur Ein­führung eines inte­gri­erten Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tems für bes­timmte gemein­schaftliche Bei­hil­fer­egelun­gen, dass das Sys­tem zur Kennze­ich­nung und Reg­istrierung von Tieren, die für die Gewährung ein­er Bei­hil­fe – auch etwa ein­er Son­der­prämie – berück­sichtigt wer­den, gemäß den ein­schlägi­gen Artikeln dieser Richtlin­ie einzuricht­en ist. Die grundle­gende Sek­toren­verord­nung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemein­same Mark­tor­gan­i­sa­tion für Rind­fleisch, die für 1995 in der Fas­sung der Änderungsverord­nung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni 1992 galt, erwäh­nt das Bestand­sreg­is­ter zwar nur in Art. 4g Abs. 4 und damit im Zusam­men­hang mit der Begren­zung der Son­der­prämie durch einen Besatzdichte­fak­tor. Jedoch knüpft Art. 14 der Verord­nung (EWG) Nr. 3886/92 der Kom­mis­sion vom 23. Dezem­ber 1992, die für das Kalen­der­jahr 1995 in der Fas­sung der Verord­nung (EG) Nr. 3269/94 der Kom­mis­sion vom 21. Dezem­ber 1994 galt und die Durch­führungs­bes­tim­mungen für die Son­der­prämie für männliche Rinder enthält, generell an die Pflicht zur Führung eines Bestand­sreg­is­ters an; nur für den Fall, dass ein Mit­glied­staat die Richtlin­ie 92/102/EWG noch nicht umge­set­zt hat, sieht Art. 59 der Verord­nung Über­gangs­bes­tim­mungen vor.

Die Richtlin­ie 92/102/EWG wurde in Deutsch­land – teil­weise schon vorzeit­ig – im Kon­text der Viehverkehrsverord­nung (VVVO), näm­lich durch die Erste Verord­nung zur Änderung der Viehverkehrsverord­nung vom 19. Dezem­ber 1986 umge­set­zt. Weit­ere Regelun­gen wur­den später in die Rinder- und Schaf­prämien-Verord­nung (RSVO) vom 5. Feb­ru­ar 1993 aufgenom­men, die zu Beginn des Kalen­der­jahres 1995 bis zum 27. Okto­ber 1995 in der Fas­sung der Vierten Änderungsverord­nung vom 17. Dezem­ber 1994 galt. Die Gesamtregelung wurde dann durch die Änderungsverord­nung vom 19. April 1995 neu auf die Viehverkehrsverord­nung und die Rinder- und Schaf­prämien-Verord­nung aufgeteilt.

Dass ein Bestand­sreg­is­ter geführt wer­den muss, ergab sich bis zu der Änderungsverord­nung aus § 5 Abs. 4 RSVO und her­nach aus § 5 Abs. 1 RSVO i.V.m. § 24c VVVO. Seinen Min­des­tin­halt legte § 5 RSVO fest. Hier­nach musste das Bestand­sreg­is­ter für jedes männliche Rind die Ohrmarken­num­mer (bzw. Ersat­zohrmarken­num­mer), das Geburts­da­tum, die Angabe, ob es kas­tri­ert ist, sowie bei Bestandsverän­derun­gen das Zukauf- oder Abgabe­da­tum und den Verkäufer oder Abnehmer verze­ich­nen. Seit dem 28. Okto­ber 1995 musste der Verkäufer oder Abnehmer nicht nur mit dem Namen, son­dern auch mit der Anschrift beze­ich­net wer­den.

Dass das Bestand­sreg­is­ter chro­nol­o­gisch geführt wer­den müsse, ist – ent­ge­gen der Ansicht des Beru­fungs­gerichts – nicht vorgeschrieben. Allerd­ings schreibt Art. 14 der Verord­nung (EWG) Nr. 3886/92 vor, dass jedes im Betrieb gehal­tene männliche Rind mit sein­er Iden­ti­fizierungsnum­mer spätestens am drit­ten Tag nach seinem Ein­tr­e­f­fen im Betrieb in das Bestand­sreg­is­ter einge­tra­gen wer­den muss; wird dies beachtet, so ergibt sich hier­aus eine gewisse Chronolo­gie der Ein­tra­gun­gen. Das “Ein­tr­e­f­fen im Betrieb” erfasst jeden­falls einen Zugang durch Zukauf. Bei Zugän­gen durch Geburt im Betrieb hinge­gen dürfte die Dre­itages­regel kaum einzuhal­ten sein; denn eine Ein­tra­gung ist erst möglich, nach­dem die Behörde eine Iden­ti­fizierungsnum­mer zugeteilt hat. Dabei ist zu bedenken, dass der Betrieb­sin­hab­er das in seinem Betrieb geborene Tier gemäß § 4 RSVO, § 19b VVVO regelmäßig bin­nen dreißig Tagen mit ein­er Ohrmarke kennze­ich­nen muss. Art. 14 der Verord­nung (EWG) Nr. 3886/92 ist deshalb wohl dahin zu ver­ste­hen, dass im Betrieb geborene Tiere bin­nen drei Tagen nach Zuteilung ein­er Iden­ti­fizierungsnum­mer in das Bestand­sreg­is­ter einge­tra­gen wer­den müssen.

Fehler und Ver­säum­nisse bei der Führung des Bestand­sreg­is­ters führten im Antrags­jahr 1995 nach dem europäis­chen Gemein­schaft­srecht nicht zum voll­ständi­gen Prämien­ver­lust. Welche Rechts­fol­gen Fehler und Ver­säum­nisse bei der Führung des Bestand­sreg­is­ters nach sich ziehen, regelt die Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 der Kom­mis­sion vom 23. Dezem­ber 1992, die für das Antrags­jahr 1995 in der Fas­sung der Änderungsverord­nung (EWG) Nr. 1648/95 der Kom­mis­sion vom 6. Juli 1995 galt. Diese Verord­nung sieht lediglich bes­timmte Prämienkürzun­gen vor, wenn bei antrag­sun­ab­hängi­gen Vor-Ort-Kon­trollen fest­gestellt wurde, dass nicht alle Tiere, die im Betrieb gehal­ten wur­den, im Bestandsverze­ich­nis mit ihrer Kennze­ich­nung aufge­führt waren.

Nach Art. 6 Abs. 6 der Verord­nung erstreckt sich eine behördliche Kon­trolle vor Ort (Betrieb­skon­trolle) bei einem Betrieb, dessen Inhab­er auch Son­der­prämie für männliche Rinder gewährt wird, unter anderem darauf, ob alle im Betrieb vorhan­de­nen männlichen Rinder mit einem Alter von über 30 Tagen ord­nungs­gemäß iden­ti­fiziert – also mit ein­er Ohrmarke verse­hen – und im Bestand­sreg­is­ter geführt sind. Diese Kon­trolle ste­ht nicht in zeitlichem oder sach­lichem Zusam­men­hang mit einem bes­timmten Prämien­antrag; das Bestand­sreg­is­ter wird nicht nur mit Blick auf Antragstiere, son­dern mit Blick auf alle Tiere kon­trol­liert, die für eine Prämie in Betra­cht kom­men. Ver­stöße führen dementsprechend auch nicht bei einem einzel­nen Prämien­antrag zu Sank­tio­nen, son­dern bei den Prämien, die in dem betr­e­f­fend­en Kalen­der­jahr ins­ge­samt beansprucht wer­den.

In diesem Sinne prämien­schädlich sind aber nicht sämtliche Fehler und Ver­säum­nisse; prämien­schädlich ist nur, wenn einzelne Tiere über­haupt nicht im Bestand­sreg­is­ter aufge­führt waren. Fern­er führen nicht alle hier­nach poten­tiell prämien­schädlichen Fehler sogle­ich zum voll­ständi­gen Prämien­ver­lust; vielmehr sieht das Gemein­schaft­srecht ein Sys­tem abgestufter Sank­tio­nen vor. So bes­timmte Art. 10 Abs. 3 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 in ihrer ursprünglichen Fas­sung, dass, wenn bei ein­er Kon­trolle fest­gestellt wurde, dass die Zahl der im Betrieb vorhan­de­nen und für eine Prämien­beantra­gung in Betra­cht kom­menden Tiere nicht der Zahl der im Bestand­sreg­is­ter geführten Tiere entspricht, der Gesamt­be­trag der Son­der­prämien, die dem Betrieb­sin­hab­er für das betr­e­f­fende Kalen­der­jahr zu gewähren sind, außer im Falle höher­er Gewalt entsprechend gekürzt wird; nur bei erhe­blichen Abwe­ichun­gen und bei wieder­holter Abwe­ichung bei zwei Kon­trollen in dem­sel­ben Kalen­der­jahr wird für dieses Kalen­der­jahr kein­er­lei Prämie gewährt. Art. 10 Abs. 4 der Verord­nung in der Fas­sung der Änderungsverord­nung (EG) Nr. 1678/98 vom 29. Juli 1998 und Art. 10c der Verord­nung in der Fas­sung der Änderungsverord­nung (EG) Nr. 2801/1999 mod­i­fizieren diese Bes­tim­mung, ergänzen ins­beson­dere die “Fehler” des Bestand­sreg­is­ters um “Ver­säum­nisse” bei sein­er Führung, ohne jedoch am Grund­satz etwas zu ändern. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob für das Kalen­der­jahr 1995 anstelle der ursprünglichen Fas­sung in Anwen­dung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezem­ber 1995 über den Schutz der finanziellen Inter­essen der Europäis­chen Gemein­schaften eine der späteren Fas­sun­gen als gün­stigere Sank­tion­sregelung rück­wirk­end anzuwen­den ist.

Daneben kön­nen Fehler im Bestand­sreg­is­ter, die einzelne Tiere betr­e­f­fen, den Prämien­anspruch für diese Tiere auss­chließen sowie ggf. Anlass für weit­ere Prämienkürzun­gen bieten, wenn sie näm­lich ver­hin­dern, dass diese Tiere im Sinne des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 als prämien­berechtigt “fest­gestellt” wer­den kön­nen.

Das Gemein­schaft­srecht sah dies für das Kalen­der­jahr 1995 indes noch nicht vor. Erst seit der Änderung der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 durch die Verord­nung (EG) Nr. 1678/98, die nur für Prämien­anträge für das Jahr 1999 gilt, ord­net Art. 10 Abs. 5 Unter­abs. 1 Buch­stabe b an, dass ein Rind nur dann als fest­gestellt gilt, wenn es ord­nungs­gemäß im Bestand­sreg­is­ter geführt ist. Das­selbe bes­timmt Art. 10d Unter­abs. 1 Buch­stabe b der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 in der ab dem Jahr 2000 gel­tenden Fas­sung der Änderungsverord­nung (EG) Nr. 2801/1999. Für die Jahre vor 1999 fehlt eine ver­gle­ich­bare Bes­tim­mung; Art. 10 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 in der 1995 anzuwen­den­den Fas­sung set­zt für die Prämien­fähigkeit eines Tieres in formeller Hin­sicht lediglich voraus, dass es im Bei­hil­feantrag iden­ti­fiziert wurde (Abs. 4 Unter­abs. 1), knüpft die “Fest­stel­lung” der Prämien­fähigkeit aber an keine darüber hin­aus­ge­hen­den formellen Voraus­set­zun­gen.

Für die Jahre vor 1999 verbleibt es damit bei den Rechts­fol­gen des bere­its erwäh­n­ten Art. 10 Abs. 3 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92, dass prämien­schädlich nur sein kann, wenn im Bestand­sreg­is­ter nicht alle Tiere des Betriebes verze­ich­net sind, und wenn dies bei ein­er (oder bei mehreren) Vor-Ort-Kon­trollen fest­gestellt wird. Dass dies die einzige Rechts­folge war, wird auch dadurch bestätigt, dass Art. 10 Abs. 3 nicht zwis­chen Antragstieren und Nich­tantragstieren unter­schei­det. Erst die erwäh­n­ten Änderungsverord­nun­gen haben diese Unter­schei­dung einge­führt; nun­mehr sind nicht ord­nungs­gemäße Ein­tra­gun­gen von Antragstieren unmit­tel­bar prämien­schädlich (Art. 10 Abs. 2 und 5 der Verord­nung i.d.F. der Änderungsverord­nung (EG) Nr. 1678/98), während der Anwen­dungs­bere­ich der Nach­fol­geregelung zu Art. 10 Abs. 3 – offen­bar um Dop­pel­sank­tio­nen zu ver­mei­den – auf Nich­tantragstiere beschränkt wurde (vgl. Art. 10 Abs. 4 der Verord­nung i.d.F. der Änderungsverord­nung (EG) Nr. 1678/98: “Bei anderen als den unter die Absätze 2 und 3 fal­l­en­den Rindern …”).

Dass eine Ver­let­zung der Pflicht zur ord­nungs­gemäßen Führung des Bestand­sreg­is­ters allein eine Ver­sa­gung der Son­der­prämien für männliche Rinder recht­fer­tigt, ergibt sich auch nicht aus dem nationalen Recht.

§ 3 Abs. 1, § 5 und § 13 RSVO regeln die Anforderun­gen für den Prämien­antrag und die Schlachtbescheini­gung, teil­weise in Wieder­hol­ung, teil­weise in Ergänzung gemein­schaft­srechtlich­er Vor­gaben. Nach § 5 Abs. 5 RSVO – seit 28. Okto­ber 1995 nach § 5 Abs. 4 RSVO – muss der Erzeuger mit jedem Antrag auf Son­der­prämie auch eine Abschrift oder Kopie des aktuellen Bestand­sreg­is­ters vor­legen. Dies stellt ersichtlich eine bloße Ord­nungsvorschrift dar. Ihr Zweck ist es, der Behörde die Prü­fung zu erle­ichtern, ob die “beantragten Tiere” die Prämien­vo­raus­set­zun­gen erfüllen, also als prämien­berechtigt “fest­gestellt” wer­den kön­nen; fern­er dient es ggf. der Berech­nung des Besatzdichte­fak­tors.

Die zuständi­ge Behörde ist bei der Antragsprü­fung nicht an die eige­nen Angaben des Erzeugers im Bei­hil­feantrag gebun­den, son­dern gehal­ten, die Richtigkeit dieser Angaben von Amts wegen zu über­prüfen (vgl. § 24 VwVfG). Dabei ist sie in der Wahl ihrer Erken­nt­nisquellen frei, kann also neben dem Bestand­sreg­is­ter auch etwa auf das Zucht­buch oder bei zugekauften Rindern auf den Kaufver­trag und das Bestand­sreg­is­ter des Verkäufers zurück­greifen. Auch die eigene Ver­sicherung des Antrag­stellers kommt in Betra­cht. Aus Art. 59 Buch­stabe b der Verord­nung (EWG) Nr. 3886/92 lässt sich lediglich ent­nehmen, dass sie sich zur Frage des Alters eines Tieres nicht allein auf die eige­nen Angaben des Erzeugers ver­lassen darf; lässt sich dieses nicht bele­gen, so ist der Alter­snach­weis nicht geführt.

Aus § 5 Abs. 5 RSVO a.F., § 5 Abs. 4 RSVO n.F. ist aber immer­hin zu schließen, dass dem Bestand­sreg­is­ter beson­dere Bedeu­tung zukommt. Dabei hat die Behörde dur­chaus zu berück­sichti­gen, ob das Bestand­sreg­is­ter zeit­nah geführt wurde und ob es voll­ständig ist. Bei gegeben­em Anlass hat sie auch zu prüfen, ob es inhaltlich richtig ist. Je nach­dem kommt ein­er Ein­tra­gung in das Bestand­sreg­is­ter nur eine geringe oder gar keine Beweiskraft zu.

Das nationale Recht sieht aber nir­gends vor, dass die Vor­lage eines aktuellen Bestand­sreg­is­ters – vol­lends eines ein­wand­frei geführten und inhaltlich voll­ständi­gen und richti­gen Reg­is­ters – in dem Sinne (formelle) Prämien­vo­raus­set­zung wäre, dass ein Prämien­antrag andern­falls ohne Weit­eres, d.h. also ohne Sach­prü­fung abgelehnt wer­den kön­nte.

Zu ein­er der­art weitre­ichen­den Sank­tion­ierung der Pflicht zur Führung des Bestand­sreg­is­ters wäre Deutsch­land auch gar nicht berechtigt. Art. 55 der Verord­nung (EWG) Nr. 3886/92 ermächtigt die Mit­glied­staat­en zwar zum Erlass von geeigneten Vorschriften, um die ord­nungs­gemäße Durch­führung dieser Verord­nung zu gewährleis­ten. Sie sind mithin zur Konkretisierung ermächtigt, nicht jedoch zur Verän­derung. Die Bes­tim­mung, dass der Erfolg eines jeden Prämien­antrags generell von der Vor­lage eines in jed­wed­er Hin­sicht ein­wand­freien Bestand­sreg­is­ters abhän­gen soll, stellte aber eine – und zwar erhe­bliche – Ver­schär­fung der formellen Prämien­vo­raus­set­zun­gen dar. Das Gemein­schaft­srecht selb­st sieht das nicht vor; es enthält auch keinen Ansatzpunkt, der in diese Rich­tung weist. Vielmehr knüpft es an Fehler des Bestand­sreg­is­ters – wie gezeigt – ganz andere, und zwar abgestufte Rechts­fol­gen.

Daraus ergibt sich zugle­ich, dass das Gemein­schaft­srecht die vom Beru­fungs­gericht vertretene ein­schnei­dende Rechts­folge umgekehrt auch nicht gebi­etet. Vielmehr genügt die dargestellte nationale Recht­slage ersichtlich auch der all­ge­meinen Anforderung des europäis­chen Gemein­schaft­srechts, dass die Umset­zung des gemein­schaft­srechtlichen Inte­gri­erten Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tems durch das nationale Recht die finanziellen Inter­essen der Gemein­schaft effek­tiv zu wahren geeignet sein muss, um Unregelmäßigkeit­en vorzubeu­gen und diese zu ahn­den.

Nach allem durfte die Behörde die Prämien­anträge für das Kalen­der­jahr 1995 nicht allein deshalb ablehnen, weil der Kläger sein Bestand­sreg­is­ter nicht ord­nungs­gemäß geführt hat­te. Das führt zur Rechtswidrigkeit des ange­focht­e­nen Rück­nahme- und Rück­forderungs­beschei­des.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteile vom 27. Jan­u­ar 2011 – 3 C 12.10 und 3 C 14.10

Prämienansprüche für männliche Rinder