Die Milchanlieferungsquote ist eine öffentlich-rechtliche Abgabenvergünstigung. Hält der Inhaber einer Milchanlieferungsquote diese ein, kann er auch im Falle einer Überlieferung der deutschen einzelstaatlichen Milchquote nicht zu der EU-rechtlich für diesen Fall vorgesehenen Überschussabgabe herangezogen werden. Nach § 8 Abs. 1 Milchquotenverordnung können die Milchquoten nur im Rahmen und nach Maßgabe der in der Milchquotenverordnung vorgesehenen Möglichkeiten übertragen werden, und zwar – von in der Milchquotenverordnung im Einzelnen geregelten Ausnahmen abgesehen – nur flächen- und betriebsungebunden, dauerhaft und schriftlich. Grundsätzlich sind die Milchanlieferungsquoten im so genannten Übertragungsstellenverfahren gemäß §§ 11 ff. Milchquotenverordnung zu übertragen. Die Übertragung erfolgt danach – in einem dem Verfahren an der Börse vergleichbaren Prozedere -, soweit die Angebote (§ 12 Milchquotenverordnung) und die Nachfragenangebote (§ 13 Milchquotenverordnung) sich decken (bezüglich der hier nicht relevanten komplizierten Einzelheiten vgl. die §§ 11 ff. Milchquotenverordnung). Das Übertragungsstellenverfahren wird im Übertragungsbereich West – den so genannten alten Ländern – durch Übertragungsstellen der Länder (vorliegend das Regierungspräsidium …) durchgeführt (§ 16 Abs. 3 Milchquotenverordnung), die die abgegebenen Gebote auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen haben und unzulässige Gebote durch Bescheid zurückweisen (§ 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquotenverordnung). Bereits diese Wortwahl verdeutlicht, dass die Entscheidung über die Zurückweisung ein Verwaltungsakt ist. Ungeachtet dessen folgt dieses Ergebnis auch aus dem öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhang des Übertragungsstellenverfahrens, wonach über die Zulassung jedes einzelnen Gebotes eine Behörde (§ 35 Abs. 1 VwVfG) zu entscheiden hat.
Ein Gebot ist als unzulässig zurückzuweisen, wenn der Bieter eine Milchquote übertragen möchte, über die er nicht (mehr) verfügt oder über die er nicht verfügungsberechtigt ist. Nach einer Ansicht ist die Milchquote als öffentlich-rechtliche Befugnis, abgabenfrei Milch zu liefern, unpfändbar. Dahinter steht der Gedanke, die Milchanlieferungsquote sei nicht Teil der Insolvenzmasse und der Insolvenzverwalter folglich nicht verfügungsberechtigt (vgl. § 80 Abs. 1 InsO). Dieser Rechtsstandpunkt wird in der Tat in der Begründung zu § 8 Milchabgabenverordnung, der wörtlich übereinstimmenden Vorgängerbestimmung zu § 8 Milchquotenverordnung, vertreten. Dem will das Verwaltungsgericht Freiburg jedoch nicht folgen:
Nach § 35 Abs. 1 InsO umfasst die Insolvenzmasse das gesamte Vermögen, das dem Schuldner zur Zeit der Eröffnung des Verfahrens gehört und das er während des Verfahrens erlangt. Gemäß § 36 Abs. 1 InsO gehören jedoch die Gegenstände nicht zur Insolvenzmasse, die nicht der Zwangsvollstreckung unterliegen, etwa weil sie unpfändbar sind. In § 36 Abs. 2 InsO ist eine – hier allerdings nicht unmittelbar relevante – Ausnahme geregelt, wonach einzelne unpfändbare Gegenstände gleichwohl in die Insolvenzmasse fallen.
Nach diesen rechtlichen Vorgaben ist die Milchquote Teil der Insolvenzmasse. Der Bundesgerichtshof hat entschieden, dass die Milchquote ein anderes Vermögensrecht i.S. des § 857 Abs. 1 ZPO ist, weil sie dem Milcherzeuger das Recht gewährt, in ihrem Umfang abgabenfrei Milch anzuliefern und ihre (Pfand-)Verwertung im Übertragungsstellenverfahren zur Befriedigung eines Geldanspruchs des Gläubigers des Milchquoteninhabers führen kann. Das Vollstreckungsgericht muss dazu den Vollstreckungsgläubiger gem. § 857 Abs. 5 ZPO ermächtigen, die Milchquote an Stelle ihres Inhabers, des Vollstreckungsschuldners, im Übertragungsstellenverfahren zu veräußern.
Die Einstufung der Milchquote als anderes Vermögensrecht nach § 857 Abs. 1 ZPO rechtfertigt ihre Qualifikation als Vermögensbestandteil im Sinne des § 35 Abs. 1 InsO. Das ergibt sich aus der insoweit gleichen Zielrichtung von Einzelzwangsvollstreckungsverfahren einerseits und Insolvenzverfahren andererseits. Beide Verfahren sind auf die Befriedigung von Geldforderungen (bzw. auch von in Geld umgerechneten sonstigen Forderungen gem. § 45 InsO) gerichtet. Im Einzelzwangsvollstreckungsverfahren geht es lediglich um die Durchsetzung des Anspruchs eines einzelnen Gläubigers, im Insolvenzverfahren dagegen um die – möglichst vollständige – Befriedigung der Gesamtheit der Insolvenzgläubiger im Falle eines Insolvenzgrundes.
Die Milchquote ist auch pfändbar. Sie ist zunächst keine bloße, der Pfändung nicht unterworfene Befugnis, wie etwa ein Kündigungsrecht, ein Anfechtungsrecht oder das Recht zur Ausschlagung einer Erbschaft, vielmehr ist sie übertragbar und damit grundsätzlich verkehrsfähig.
Stimmen in der Literatur vertreten allerdings die Auffassung, die Milchquote sei unpfändbar, weil sie nicht nach §§ 398, 413 BGB abtretbar sei, und deshalb auch weder zur Sicherung abgetreten noch verpfändet werden könne (§ 1274 BGB), sondern nur in den öffentlich-rechtlich geregelten Übertragungsstellenverfahren (jetzt: §§ 11 ff. Milchquotenverordnung) übertragen werden könne.
Die eingeschränkte Übertragbarkeit der Milchquote steht ihrer Pfändbarkeit (§§ 857 Abs. 1, 851 ZPO) und damit ihrer Zugehörigkeit zur Insolvenzmasse indessen nicht entgegen.
Ob die eingeschränkte Übertragbarkeit eines Vermögensrechts dessen Pfändbarkeit gem. §§ 857 Abs. 1, 851 Abs. 1 ZPO ausschließt, ist durch Auslegung des beschränkenden Gesetzes zu ermitteln. Die Übertragbarkeit der Milchquote ist eingeschränkt, weil sie (grundsätzlich) nur Milcherzeugern zustehen darf, also an einen milcherzeugenden Betrieb gebunden ist, um zu verhindern, dass sie nicht zur Erzeugung oder Vermarktung von Milch verwendet wird, sondern dazu, unter Ausnutzung ihres Marktwertes (etwa durch Spekulation) rein finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen. Diese Zielsetzung der Milchquotenverordnung wird durch die Pfändung der Milchquote indessen nicht beeinträchtigt, denn der Gläubiger kann sie nach einer Ermächtigung durch das Vollstreckungsgericht gem. § 857 Abs. 5 ZPO ebenso wie ihr Inhaber nur im Übertragungsstellenverfahren und nur an einen Milcherzeuger (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Milchquotenverordnung) übertragen.
Die gegen diese Entscheidung vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch. Das Argument, der Bundesgerichtshof habe verkannt, dass ein Gebot im Übertragungsstellenverfahren nur von einem aktiven Milcherzeuger abgegeben werden könne, ist unzutreffend. Denn nach § 8 Abs. 2 Milchquotenverordnung kann die Milchquote in Sonderfällen (Erbfall usw.) zunächst auch von Personen übernommen werden, die selbst keine Milcherzeuger sind. Nach § 9 Abs. 1 Milchquotenverordnung sind diese Personen dann aber verpflichtet, die Milchquote innerhalb einer vorgegebenen Frist (als nicht aktive Milcherzeuger) im Übertragungsstellenverfahren an einen Milcherzeuger zu übertragen. Anderenfalls wird sie gem. § 9 Abs. 3 Milchquotenverordnung zugunsten der nationalen Milchquotenreserve eingezogen. Gerade vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum ein Vollstreckungsgläubiger nicht gem. § 857 Abs. 5 ZPO sollte ermächtigt werden können, im Übertragungsstellenverfahren ein Gebot abzugeben.
Wie bereits oben ausgeführt, heißt es allerdings in der Begründung zur Neufassung des wörtlich mit § 8 Milchquotenverordnung übereinstimmenden § 8 der Milchabgabenverordnung, aus der Bestimmung könne zugleich geschlossen werden, dass die Übertragung im Rahmen einer Zwangsvollstreckung nicht möglich sei. Denn das in sich geschlossene Übertragungssystem der Milchabgabenverordnung sehe eine solche Übertragungsmöglichkeit nicht vor. Daher scheide nach § 36 Abs. 1 Satz 1 InsO auch die Zugehörigkeit zu einer Insolvenzmasse grundsätzlich aus, weshalb auch die Sonderbestimmung des § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: Milchquotenverordnung) erforderlich sei. Diese Begründung ist eine Reaktion auf den Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 20.12.2006.
Aus den Ausführungen des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in der genannten Begründung ist indessen nicht zu folgern, dass die Milchquotenverordnung auch in diesem Sinne auszulegen ist. Zunächst ist die Begründung bereits in sich widersprüchlich. Wäre die Milchquote unpfändbar und gehörte deshalb nicht zur Insolvenzmasse, könnte der Insolvenzverwalter darüber überhaupt nicht verfügen (§ 80 Abs. 1 InsO). Einer die Übertragbarkeit der Milchquote durch den Insolvenzverwalter einschränkenden Regelung in § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: in § 26 Milchquotenverordnung) hätte es dann überhaupt nicht bedurft. Dass in den genannten Verordnungen eine („insolvenzrechtliche“) Regelung des Inhalts getroffen werden sollte, dass der Insolvenzverwalter ausnahmsweise entgegen der gesetzlichen Regelung in § 80 Abs. 1 InsO über nicht zur Insolvenzmasse gehörende Gegenstände soll verfügen dürfen, ist nicht anzunehmen, denn eine solche Bestimmung wäre von der gesetzlichen Grundlage der genannten Verordnungen (dazu sogleich) nicht gedeckt.
Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage im Sinne des § 80 Abs. 1 GG der Milchabgabenverordnung ebenso wie der Milchquotenverordnung für die hier maßgeblichen Regelungen ist § 8 Abs. 1 MOG. Nach dieser Bestimmung wird das Bundesministerium, d.h. das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 MOG), ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates hinsichtlich Garantiemengen, Referenzmengen, Referenzbeträgen, Quoten, Obergrenzen, Zahlungsansprüchen und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen oder -beträgen, die in Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG vorgesehen sind (Mengen), Vorschriften über das Verfahren bezüglich Mengen und die Zuordnung von Mengen zu erlassen, soweit die Vorschriften zur Durchführung von Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG hinsichtlich Marktordnungswaren oder Direktzahlungen erforderlich sind und im Falle der Zuordnung von Mengen die Zuordnung nach den Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bestimmt, bestimmbar oder begrenzt ist. In § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3a MOG heißt es zwar unter anderem, in Rechtsverordnungen nach Satz 1 könne insbesondere die Übertragung von Mengen geregelt werden, wobei persönliche, örtliche und zeitliche Übertragungsbeschränkungen vorgesehen werden könnten. Die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote in der Milchabgabenverordnung bzw. jetzt der Milchquotenverordnung ist jedoch keine persönliche Übertragungsbeschränkung im Sinne der genannten Norm.
Das folgt aus dem Regelungszweck des § 8 Abs. 1 MOG. Denn nach Satz 1 dieser Bestimmung müssen die Anordnungen in der Rechtsverordnung zur Durchführung von Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG erforderlich sein. Eine solche Regelung ist hier die Verordnung (EG) 1234/2007 (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Die genannte EG-Verordnung dient der Schaffung einer gemeinsamen Agrarpolitik und einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, nicht aber dem Schuldnerschutz in der Einzelzwangsvollstreckung oder der Insolvenz. Im Erwägungsgrund Nr. 30 zur genannten Verordnung heißt es dementsprechend, im Sektor Milch und Milcherzeugnisse sei die mengenmäßige Beschränkung der Erzeugung über die Erhebung einer Abgabe über viele Jahre ein wesentliches Marktpolitikinstrument gewesen. Die Gründe für dessen Beibehaltung bestünden fort. Nach Erwägungsgrund Nr. 36 ist Hauptziel der Milchquotenregelung weiterhin, das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem entsprechenden Markt und die daraus resultierenden strukturellen Überschüsse zu verringern und so ein besseres Marktgleichgewicht zu erreichen. Die Bestimmungen in Art. 65 ff. der Verordnung/EG Nr. 1234/2007 zielen dementsprechend auch auf die Regelung der genannten marktorganisatorischen Fragen ab. Normen, die bezwecken, die Landwirte – etwa zu ihrer Förderung – in Zwangsvollstreckung und Insolvenz zu begünstigen, sind darin indessen nicht enthalten.
Wie letztlich bereits der Bundesgerichtshof ausgeführt hat, steht die Pfändbarkeit und damit verbunden die Zugehörigkeit der Milchquote zur Insolvenzmasse den marktorganisatorischen Zielsetzungen aber nicht entgegen. Denn es macht keinen Unterschied, ob der Milcherzeuger selbst oder im Falle seiner Insolvenz der Insolvenzverwalter von der grundsätzlich gegebenen Möglichkeit Gebrauch macht, die Quote im Übertragungsstellenverfahren an einen anderen Milcherzeuger zu veräußern.
Mit anderen Worten, originär zwangsvollstreckungsrechtliche oder insolvenzrechtliche Regelungen ohne marktordnungsrechtliche Relevanz, wie die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote bzw. ihrer Nichtzugehörigkeit zur Insolvenzmasse, wären von Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt und damit unwirksam (§ 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Deshalb kann die Milchquotenverordnung ungeachtet ihrer Begründung auch nicht in diesem Sinne ausgelegt werden. Ihre Wirksamkeit auf der Basis einer mit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage übereinstimmenden Auslegung bleibt davon unberührt.
Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Beigeladenen liegen auch die Voraussetzungen des § 26 Milchquotenverordnung für die Übertragung der Milchquote durch den Insolvenzverwalter vor. Die Gläubigerversammlung hat gem. §§ 156, 157 InsO die Einstellung des Geschäftsbetriebs des Beigeladenen beschlossen und der Kläger in der Folgezeit die Insolvenzmasse veräußert. Dadurch haben die Insolvenzgläubiger von der ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Milcherzeugungsbetrieb des Beigeladenen als Insolvenzschuldner (wie in § 26 Milchquotenverordnung vorgesehen) im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufzulösen. Eine andere Form der Betriebsauflösung besteht im Insolvenzverfahren auch nicht.
Verwaltungsgericht Freiburg, Urteil vom 12. Oktober 2010 – 3 K 1198/09
