Vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe sind jetzt mehrere Verfassungsbeschwerden gegen die Abgabe zur Finanzierung des Deutschen Weinfonds nach § 43 Abs. 1 WeinG sowie gegen die Erhebung der Sonderabgabe für die gebietliche Absatzförderung in Rheinland-Pfalz nach § 2 des rheinland-pfälzischen Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein Rh.-Pf.). Das Bundesverfassungsgericht befand, dass sowohl die Regelungen zum Deutschen Weinfonds (§§ 37, 43, 44 WeinG) wie auch die rheinland-pfälzischen Regelungen (§ 46 AbföG Wein) kompetenzgemäß erlassen wurden und den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von
Sonderabgaben mit Finanzierungszweck genügen.
Deutscher Weinfonds[↑]
Der als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtete Deutsche Weinfonds hat die Aufgabe, die Qualität des deutschen Weines und durch Erschließung und Pflege der Märkte den Absatz des Weines und sonstiger Weinbauerzeugnisse zu fördern (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) sowie auf den Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein festgelegten Bezeichnungen im In- und Ausland hinzuwirken (§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG).
Zur Finanzierung der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds wird nach § 43 Abs. 1 WeinG die “Abgabe für den Deutschen Weinfonds” von den Winzern (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG, sog. Flächenabgabe) und den Abfüllern und Auslandsvermarktern inländischen Weines (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG, sog. Mengenabgabe oder Handelsabgabe) erhoben. Jeder Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Weinbergs hat eine jährliche Abgabe von 0,67 € je Ar der Weinbergsfläche (Flächenabgabe) abzuführen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG), jeder Abfüller eine jährliche Abgabe von 0,67 € je 100 Liter näher bezeichneter an andere abgegebener Weinerzeugnisse (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG). Die Mengenabgabe ist für die genannten Erzeugnisse auch zu entrichten, wenn sie nicht abgefüllt erstmals ins Ausland an andere abgegeben werden (§ 43 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Die Direktvermarktung an den Endverbraucher ist nach Maßgabe des § 43 Abs. 2 WeinG von der Belastung mit der Mengenabgabe ausgenommen.
Im Jahr 2009 betrug das Aufkommen aus der Abgabe nach § 43 WeinG 11,0 Mio. €.
Die von den Abfüllern zu leistende Abgabe wird durch den Deutschen Weinfonds selbst erhoben (§ 44 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 WeinG); die näheren Einzelheiten der Abgabenerhebung regelt die auf der Grundlage des § 44 Abs. 2 Satz 2 und 3 WeinG erlassene Verordnung über die Erhebung der Abgabe für den Deutschen Weinfonds (WeinfondsV). Die Erhebung der Flächenabgabe ist demgegenüber Ländersache (§ 44 Abs. 1 Satz 2 WeinG). In Rheinland-Pfalz war hierfür zu dem Zeitpunkt, zu dem die angegriffenen Ausgangsbescheide für die Beschwerdeführer zu I. 4. und zu II. ergingen, nach § 15 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung weinrechtlicher Vorschriften die Gemeinde zuständig, in der der Abgabepflichtige seinen Betriebssitz hat.
Organe des Deutschen Weinfonds, der der Aufsicht des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz untersteht (§ 42 WeinG), sind der Vorstand, der Aufsichtsrat und der Verwaltungsrat (§ 37 Abs. 3 WeinG).
Der Verwaltungsrat bestimmt den grundsätzlichen Handlungsrahmen in Fragen, die zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören (§ 40 Abs. 4 WeinG), beschließt über die Satzung des Deutschen Weinfonds, die der Genehmigung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bedarf (§ 41 WeinG), gibt sich und dem Aufsichtsrat eine – gleichfalls der Genehmigung durch das zuständige Ministerium bedürftige – Geschäftsordnung (§ 40 Abs. 5 WeinG) und beschließt über die Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 6 WeinG). Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz berufen und abberufen (§ 40 Abs. 2 WeinG).
Der Aufsichtsrat hat den Vorstand zu überwachen. Er beschließt im Rahmen der ihm vorgegebenen Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle Fragen, die zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören. Zudem beschließt er über die Einberufung des Verwaltungsrates und legt dessen Tagesordnung fest (§ 39 Abs. 3 WeinG). Er besteht aus neun Mitgliedern (§ 39 Abs. 1 Satz 1 WeinG), die ihre Tätigkeit ehrenamtlich ausüben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Vorsitzender des Aufsichtsrates ist der jeweilige Vorsitzende des Verwaltungsrates (§ 39 Abs. 2 Satz 1 WeinG). Die übrigen Mitglieder des Aufsichtsrates werden teils vom Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den Vertretern einzelner Gruppen im Verwaltungsrat gewählt (siehe i.E. § 39 Abs. 2 WeinG).
Der aus höchstens zwei Personen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 WeinG) bestehende Vorstand führt die Geschäfte in eigener Verantwortung nach Maßgabe der Beschlüsse des Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates (§ 38 Abs. 2 WeinG) und vertritt den Deutschen Weinfonds gerichtlich und außergerichtlich (§ 38 Abs. 3 WeinG). Die Mitglieder des Vorstandes werden auf Vorschlag des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat für die Dauer von fünf Jahren bestellt (§ 38 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Der Verwaltungsrat kann die Bestellung widerrufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt (§ 38 Abs. 1 Satz 4 WeinG).
Zur Erfüllung seiner Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG bedient sich der Deutsche Weinfonds dreier Gesellschaften mit beschränkter Haftung: des Deutschen Weininstituts, der Deutschen Weinakademie und der Weinwerbe GmbH.
Die Durchführungsgesellschaften sind nach den von der Bundesregierung vorgelegten Gesellschaftsverträgen unterschiedlich organisiert.
Gesellschafter des Deutschen Weininstituts sind der Deutsche Weinfonds, der Deutsche Weinbauverband e.V., der Deutsche Raiffeisenverband e.V. und der Bundesverband der deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels mit Anteilen von jeweils einem Viertel am Stammkapital. Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung und die Geschäftsführung. In der Gesellschafterversammlung steht jedem Gesellschafter für je 100 DM Nennbetrag eines Geschäftsanteils eine Stimme zu. Die Gesellschafterversammlung beschließt, soweit gesetzlich und durch Vertrag nicht anders vorgesehen, mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Die Verfügung über einen Gesellschaftsanteil, die Änderung der Höhe des Stammkapitals sowie die Auflösung der Gesellschaft bedürfen der Zustimmung aller Gesellschafter. Der jährlich aufzustellende Wirtschaftsplan wird nur mit Zustimmung aller Gesellschafter wirksam. Gesellschaftszwecke sind Öffentlichkeitsarbeit, Absatzförderung und Pflege der Kultur des Deutschen Weines.
Das Deutsche Weininstitut sieht als Bestandteil seiner “Kernaufgabe …, die Qualität und den Absatz von Weinen aus den 13 deutschen Anbaugebieten durch wettbewerbsneutrale Marketingmaßnahmen im In- und Ausland zu fördern”, im Wesentlichen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, die Durchführung von Informationskampagnen einschließlich entsprechender Veranstaltungen, die Beteiligung an nationalen und internationalen Messen sowie die Organisation von Weinpräsentationen und Veranstaltungen gemeinsam mit deutschen Erzeugern in aller Welt; ergänzend gebe das Institut Informationsbroschüren, regelmäßige Informationsdienste, Publikationen und Werbematerialien heraus, führe Schulungen und Seminare, insbesondere für Vertreter aus Gastronomie und Handel, sowie Marktforschungen durch und berate die Weinwirtschaft in Fragen der Absatzförderung im In- und Ausland.
Gesellschafter der Deutschen Weinakademie sind das Deutsche Weininstitut, in dessen Hand der größte Teil des Stammkapitals liegt, der Bundesverband der Deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels sowie der Deutsche Weinbauverband e.V.. In der Gesellschafterversammlung steht jedem Gesellschafter je 1.000 DM Stammkapital eine Stimme zu; die Gesellschafterversammlung ist beschlussfähig, wenn mindestens zwei Drittel des Stammkapitals vertreten sind. Sie beschließt, soweit durch Gesetz und Gesellschaftsvertrag nichts anderes vorgesehen, mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Gesellschaftszweck ist die Durchführung von Seminaren und Kolloquien, die Information der allgemeinen Öffentlichkeit, die Vergabe, Koordination, Auswertung und Vermittlung wissenschaftlicher Studien im Benehmen mit dem Deutschen Weininstitut sowie die Herstellung, Gestaltung und der Vertrieb von Aufklärungsschriften über den deutschen Wein.
Den Gesellschaftern der Deutschen Weinwerbe GmbH – nach einer von der Bundesregierung vorgelegten Gesellschafterliste der Deutsche Weinfonds, das Deutsche Weininstitut sowie zahlreiche Gebietsweinwerbeverbände – steht nach dem Gesellschaftsvertrag das Stimmrecht nach Köpfen ohne Rücksicht auf die Höhe ihrer Beteiligung am Stammkapital zu. Gesellschaftszweck ist die Absatzförderung und Werbung für den deutschen Wein in seiner Gesamtheit sowie für die einzelnen Anbaugebiete; die Gesellschaft hat dabei allerdings nicht selbst planerisch tätig zu werden, sondern nur die von den Gesellschaftern eingereichten Werbepläne zu einem Werbe-Rahmenplan zusammenzustellen und gegenüber den Medien als Rahmenauftraggeber zu fungieren. Sinn der Einschaltung dieser Gesellschaft ist es, mittels eines durch Bündelung erhöhten Auftragsvolumens günstigere Konditionen zu erzielen. Für die Auswahl und inhaltliche Gestaltung der einzelnen Werbemaßnahmen bleiben die jeweiligen Gesellschafter verantwortlich.
Das Deutsche Weininstitut hat mit dem Deutschen Weinfonds einen Geschäftsbesorgungsvertrag geschlossen, mit dem es diesem die Besorgung gemeinschaftlicher interner Verwaltungsgeschäfte einschließlich Personalwesen, Rechnungswesen und Finanzierung überträgt. Der Vertrag sieht vor, dass die Maßnahmen der übertragenen Geschäftsbesorgung im Rahmen der Beschlüsse des Deutschen Weininstituts erfolgen und der Aufsicht der gesetzlichen Organe des Deutschen Weinfonds unterliegen. Die Besorgung der Geschäfte der Deutschen Weinakademie ist in entsprechendem Umfang und mit ähnlichen Maßgaben vertraglich dem Deutschen Weininstitut übertragen.
In der Praxis hat demgemäß der Vorstand des Deutschen Weinfonds in Personalunion auch die Geschäftsführung des Deutschen Weininstituts und der Deutschen Weinakademie inne.
Die Europäische Kommission hat die Vereinbarkeit der gemäß §§ 37 ff. WeinG ausgestalteten Aufgabenwahrnehmung durch den Deutschen Weinfonds mit den unionsrechtlichen Beschränkungen für staatliche Beihilfen (gegenwärtig Art. 107 AEUV, zuvor Art. 87 EG) auf der Grundlage der von ihr erlassenen Rahmenregelung der Gemeinschaft für Staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 beurteilt und mit Entscheidung vom 19.12 2007 genehmigt.
Wein-Absatzförderung in Rheinland-Pfalz[↑]
Nach § 46 Satz 1 WeinG können die Länder zur besonderen Förderung des in ihrem Gebiet erzeugten Weines von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG (Flächenabgabe) Abgabepflichtigen eine gesonderte Abgabe auf landesrechtlicher Grundlage erheben. Die Abgabe kann für die einzelnen in § 3 Abs. 1 WeinG genannten Anbaugebiete eines Landes in unterschiedlicher Höhe festgesetzt werden (§ 46 Satz 2 WeinG).
Das Land Rheinland-Pfalz, in dem rund zwei Drittel des deutschen Weines produziert werden, macht von diesen Möglichkeiten Gebrauch. Nach § 1 des Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein Rh.-Pf.), wird von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen Weinbergsflächen eine Abgabe in Höhe von je nach Anbaugebiet jährlich 0,77 oder 0,87 € je Ar erhoben.
Gemäß § 2 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird die Abgabe von den Gemeinden zusammen mit der Abgabe für den Deutschen Weinfonds – gemeint ist hier die Flächenabgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG – festgesetzt, erhoben und beigetrieben. Die Einnahmen aus der Abgabe – jährlich rund 5 Mio. Euro – dürfen gemäß § 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. nur zur Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugten Weinen verwendet werden; dabei ist jedes bestimmte Anbaugebiet entsprechend seinem Aufkommen aus der Abgabe zu berücksichtigen. Gefördert werden können Einrichtungen des Weinbaus, die eine Förderung des Absatzes der in den bestimmten Anbaugebieten erzeugten Weine zum Ziel haben, insbesondere die von den Verbänden des Weinbaus getragenen Absatzförderungseinrichtungen (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.). Die Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe obliegt dem fachlich zuständigen Ministerium, das sie durch Rechtsverordnung übertragen kann (§ 3 AbföG Wein Rh.-Pf.). Von dieser Möglichkeit ist mit der Landesverordnung zur Durchführung des Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföGWeinDVO Rh.-Pf.), Gebrauch gemacht worden, die die Einnahmenverwaltung der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz überträgt (§ 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Bei der Vergabe der Mittel wirkt ein Werbebeirat, bestehend aus Vertretern der verschiedenen Zweige des Weinbaues und einem Vertreter des Weinfonds, beratend mit (§ 5 Abs. 1, 2 AbföG Wein Rh.-Pf.).
Für die Regelungen des Absatzförderungsgesetzes Wein liegt nach Mitteilung der Landesregierung von Rheinland-Pfalz eine 1986 erteilte, bis Ende des Jahres 2013 gültige beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission vor.
Gebietliche Absatzförderungen und Absatzförderung auf Bundesebene sind nach Maßgabe des § 47 WeinG zu koordinieren.
Die Ausgangssachverhalte[↑]
Die Beschwerdeführer sind Weinkellereien und Winzer. Sie wenden sich gegen die Erhebung der Sonderabgabe zur Finanzierung des Deutschen Weinfonds, der Beschwerdeführer in einem der Verfahren darüber hinaus gegen die Erhebung der Sonderabgabe für die gebietliche Absatzförderung in Rheinland-Pfalz. Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Bescheide betreffen unterschiedliche Zeiträume in den Jahren 2008 bzw.2009. Vor den Verwaltungsgerichten Main, Koblenz und Neustadt an der Weinstraßewie auch vor dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz und dem Bundesverwaltungsgericht blieben die hiergegen gerichteten Klagen in allen Instanzen erfolglos.
Die hiergegen erhobenen Verfassungsbeschwerden hat das Bundesverfassungsgericht nun ebenfalls zurück gewiesen:
Gesetzgebungskompetenz für den Deutschen Weinfonds[↑]
Die Abgabe zur Finanzierung der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der Sonderabgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG folgt aus den Sachzuständigkeiten des Bundes für die Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG) und das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG). Diese Kompetenzgrundlagen tragen jedenfalls in ihrer Kombination die getroffenen Regelungen, so dass es auf die Frage, inwieweit die Gesetzgebungskompetenz für die Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung bereits für sich genommen ausreichend wäre, nicht ankommt.
Soweit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Kompetenzgrundlage zurückgegriffen werden müsste, lägen die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Bundeskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 2 GG vor.
Es kann offenbleiben, ob der Neuzuschnitt des Kreises der Abgabenschuldner durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Weingesetzes vom 16.05.2007 dazu geführt hat, dass gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG die Vorschrift des Art. 72 Abs. 2 GG in der ab dem 1.09.2006 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28.08.2006 anzuwenden ist. Denn auch bei Anwendbarkeit des strengeren Art. 72 Abs. 2 GG n.F. besteht das Gesetzgebungsrecht des Bundes. Die hier zu beurteilenden Regelungen können als zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich angesehen werden.
Die Aufgaben des Deutschen Weinfonds (§ 37 Abs. 1 WeinG) sind unter den Bedingungen eines globalisierten Weinmarktes zu erfüllen. Bereits der Stabilisierungsfonds für Wein als Vorgänger des Deutschen Weinfonds war nach der Konzeption des Gesetzgebers als Träger der grundsätzlichen Planungen für überregionale Maßnahmen konzipiert. Insbesondere eine erfolgreiche Exportförderung, die der deutschen Weinwirtschaft als Ganzer zugutekommt, setzt ein übergebietlich koordiniertes Auftreten im Ausland mit entsprechendem Mitteleinsatz voraus. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass eine wirksame und koordinierte Absatzförderung, die auch der Exportwirtschaft Absatzmärkte erschließen können soll, eine Bundesregelung erforderlich macht. Zwar werden vereinzelt auch gebietliche Absatzförderungseinrichtungen im Ausland aktiv. Die Annahme ist jedoch ohne weiteres plausibel, dass die im gesamtstaatlichen Interesse an einer wettbewerbsfähigen deutschen Weinwirtschaft notwendigen Maßnahmen der Förderung und des Bezeichnungsschutzes, besonders in ihren Auslandsbezügen, allein mit regionalen Mitteln nicht zu bewerkstelligen sind.
Finanzverfassungsrechtliche Anforderungen[↑]
Die gesetzlichen Regelungen zur Erhebung und Verwendung der bundesrechtlichen Weinabgabe genügen den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck (Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 GG und Art. 110 GG).
Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen, aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss außerdem grundsätzlich gruppennützig verwendet werden.
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen. Gegenüber den Steuern müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben.
Diese Voraussetzungen zulässiger Erhebung einer Sonderabgabe sind bei der Abgabe nach § 43 WeinG erfüllt.
Mit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG werden die in § 37 Abs. 1 WeinG genannten, über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzwecke verfolgt. Aus dem Abgabeaufkommen sollen die Qualität des Weins sowie der Absatz des Weins und sonstiger Erzeugnisse des Weinbaus gefördert (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) und Maßnahmen zum Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein festgelegten Bezeichnungen (§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG) finanziert werden.
Die Belastung mit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG trifft eine homogene Gruppe.
Die abgabepflichtigen Erzeuger und Abfüller von Wein aus deutschen Anbaugebieten haben ein gemeinsames Interesse an dem Absatz ihrer Produkte, den der Deutsche Weinfonds zu fördern sucht. Durch dieses gemeinsame Interesse sind sie in der notwendigen auf den Abgabezweck bezogenen, nicht erst durch die Abgabenregelung begründeten Weise verbunden und von anderen Gruppen abgrenzbar.
Die Einwände, die hiergegen mit Verweis auf Unterschiede zwischen den Interessen der abgabebelasteten Teilgruppen erhoben werden, greifen nicht durch. Vollständige Interessenharmonie ist nicht verlangt. Es genügt vielmehr ein die Belastung mit der Sonderabgabe insbesondere unter Gleichheitsgesichtspunkten rechtfertigendes Maß an spezifischer Gemeinsamkeit.
Der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe steht daher nicht entgegen, dass Weinerzeuger und Weinabfüller sich als Verkäufer und Abnehmer mit naturgemäß gegenläufigen Interessen begegnen. Die Homogenität einer Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern zugleich ein gemeinsames Interesse im Hinblick auf den Abgabenzweck besteht. Das gilt auch für das Verhältnis zwischen Betrieben auf unterschiedlichen Stufen der Herstellung und Vermarktung eines Endprodukts. Zwischen den Erzeugern und Abfüllern von Wein besteht nicht deshalb ein das gemeinsame Interesse an der Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds ausschließender Interessengegensatz, weil aufgrund der speziellen Bedingungen des Weinmarktes ausschließlich entgegengesetzte Interessen hinsichtlich der Preisgestaltung bestünden. Die Besonderheit, dass der Ausweitung des Gesamtangebots an deutschem Wein gesetzliche Grenzen gesetzt sind (§§ 9, 10 WeinG), verstärkt im Gegenteil das gemeinsame Interesse von Erzeugern und Abfüllern an einer Steigerung der Wertschätzung des deutschen Weins, die sich in erhöhten Gewinnmargen je Mengeneinheit niederschlägt. Dass beide Teilgruppen dabei um einen möglichst großen Anteil am innerhalb der Wertschöpfungskette insgesamt möglichen Gewinn konkurrieren, entspricht dem üblichen internen Verhältnis zwischen Akteuren auf unterschiedlichen Marktstufen und steht der maßgeblichen Gemeinsamkeit des Absatzinteresses im Außenverhältnis zu den Abnehmern nicht entgegen.
Ein dem Interesse der Erzeuger vergleichbares Interesse der Abfüller an der Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds kann auch nicht mit Hinweisen auf ein geringeres Interesse dieser Teilgruppe an herkunftsbezogener Werbung oder auf zugehörige Betriebe, die vorwiegend Verschnitte im Niedrigpreissegment verarbeiten, in Abrede gestellt werden. Die herkunftsbezogene Gemeinschaftswerbung erfasst nach den vorliegenden Zahlen etwa 95% der im Inland abgesetzten Produkte und einen nicht unerheblichen Teil der exportierten Weine. Dies gilt jedenfalls, soweit es dabei um deutsche Weine geht, deren Abfüllung – auch im Verschnitt – allein abgabepflichtig ist. Zudem ist angesichts der von der Bundesregierung dargestellten Besonderheiten, die die Nachfrage nach dem Produkt Wein prägen, die Einschätzung mehr als nur plausibel, dass erfolgreiche gebietsbezogene Absatzförderung auch auf die nicht unmittelbar beworbenen Weine abfärbt, ein Imagegewinn des deutschen Weins also auch hier positiv zu Buche schlägt. Dass dabei die Untergruppe derjenigen Weinkellereien, die in höherem Maße Wein ohne werbefähige Herkunftsbezeichnungen vermarkten, von den imagebezogenen Absatzförderungsmaßnahmen partiell auf eine weniger direkte Weise profitieren mag als andere, ist unschädlich. Eine mittelbarere Nutzenziehung aus abgabefinanzierten Fördererfolgen kann zwar – insbesondere bei Abgrenzungsschwierigkeiten und Erfassungsproblemen – die Nichteinbeziehung der betreffenden (Teil-)Gruppe in die Gruppe der Abgabepflichtigen rechtfertigen. Sie zwingt hierzu aber insbesondere dann nicht, wenn, wie hier, besondere Abgrenzungsprobleme nicht ersichtlich sind und mittels der Abgabe zudem auch Leistungen erbracht werden, von denen die betreffende (Teil-)Gruppe unmittelbar profitieren kann. Die Angewiesenheit eines Wirtschaftszweiges auf ein solidarisches System gemeinschaftsfinanzierter Absatzförderung entfällt auch nicht dadurch, dass einzelne Angehörige des Wirtschaftszweiges sich – sei es auch realistischerweise – auf ein solches Solidarsystem nicht angewiesen sehen.
Aus diesen Gründen greift auch der Einwand nicht durch, im Zusammenhang mit dem Export in Drittländer wie die Vereinigten Staaten oder China hätten die Abfüllbetriebe ein Interesse an der Vermarktung und Absatzförderung übergebietlicher Weine, weil nur so der in diesen Drittländern bestehende Bedarf nach großen Absatzmengen unter einheitlichen Marken befriedigt werden könne. Hinzu kommt, dass der Export in Drittländer außerhalb der Europäischen Union nur einen kleinen Bruchteil der verarbeiteten Gesamtmenge ausmacht, wobei auch diese Exporte nur zum Teil aus nicht mit Herkunftsangaben bewerbbaren Tafelweinen bestehen.
Eine Inhomogenität der Gruppe der Abgabepflichtigen wird nicht dadurch begründet, dass nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG auch Eigentümer heranzuziehen wären, die die betreffenden Flächen nicht bewirtschaften. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift dahin ausgelegt, dass ihr zufolge lediglich der in der Weinbaukartei eingetragene Betriebsinhaber und damit nach den zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften nur derjenige, der die Weinbergsfläche selbst bewirtschaftet, abgabepflichtig ist. Damit ist der Spielraum, der den Fachgerichten bei der primär ihnen obliegenden Auslegung des einfachen Rechts zukommt, nicht überschritten.
Die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass nach Maßgabe des § 43 Abs. 2 Buchstabe a) Doppelbuchstabe aa) WeinG direktvermarktende Winzer nicht in die Pflicht zur Zahlung der Mengenabgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 WeinG einbezogen sind. Der Gesetzgeber ist zwar grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, die zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten. Die Nichteinbeziehung der direktvermarktenden Winzer in die Belastung mit der Mengenabgabe ist jedoch nicht zu beanstanden. Sie trägt dem erhöhten betrieblichen Aufwand für den Direktabsatz und dem damit zusammenhängenden Umstand Rechnung, dass Winzer, die sich den Kundenstamm für ihren Wein mit solchem Aufwand selbst erschlossen haben, auf ein Gemeinschaftsmarketing in geringerem Umfang angewiesen sind als andere Abfüller. Dies rechtfertigt es, solche Erzeuger nicht über die Zahlung der Flächenabgabe hinaus an der Finanzierung der Absatzförderung zu beteiligen.
Gesichtspunkte der Abwälzbarkeit der Abgabenlast führen ebenfalls nicht zur Inhomogenität der Gruppe der Abgabepflichtigen.
Für die Beantwortung der Frage, ob die mit einer Sonderabgabe Belasteten eine homogene Gruppe mit spezifischer Finanzierungsverantwortung bilden, bleiben außerhalb der rechtmäßigerweise heranziehbaren Gruppe stehende Dritte, die infolge von Kostenüberwälzungen möglicherweise materiell mitbelastet sind, grundsätzlich außer Betracht. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Überwälzung auf Dritte keine bloße marktabhängige Möglichkeit, sondern die rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung ist. Davon kann bei der Abgabe nach § 43 WeinG keine Rede sein.
Soweit gegen die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe eingewandt wird, dass hinsichtlich der Abwälzungsmöglichkeiten die Teilgruppe der Abfüller gleichheitswidrig benachteiligt sei, kann offenbleiben, ob dieser Einwand im Ansatz geeignet ist, gerade die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe in Frage zu stellen. Jedenfalls greift diese Rüge nicht durch. Die Beurteilung einer Sonderabgabe unter dem hier letztlich maßgebenden Gesichtspunkt der Wahrung der gebotenen Belastungsgleichheit kann nicht auf fallbezogene empirische Erkenntnisse darüber abstellen, ob, inwieweit und in welche Richtung die formelle Abgabenbelastung faktisch an andere weitergegeben wird oder werden kann. Dem stehen die Veränderlichkeit der Marktverhältnisse und die auch im Übrigen nicht zureichenden Möglichkeiten praktikabler und verlässlicher diesbezüglicher Feststellung entgegen. Die finanzverfassungsrechtliche Beurteilung geht von der grundsätzlichen Vermutung einer gewissen Marktdurchlässigkeit aus, die es – in Verbindung mit dem Gesichtspunkt der Vermeidung unverhältnismäßiger Vollzugskosten – erlaubt, bei finanzierungsverantwortlichen Gruppen, die in Teilgruppen auf unterschiedlichen Produktions- und Vermarktungsstufen gegliedert sind, mit der formellen Belastung nur auf einzelnen dieser Stufen zuzugreifen. Die konkrete faktische Belastungsverteilung ist daneben nur zu berücksichtigen, soweit sie über bloße Möglichkeiten hinaus im Recht angelegt ist. Unabhängig davon beruht die Behauptung, dass die Abfüller im Vergleich zu den Erzeugern hinsichtlich ihrer Kostenabwälzungsmöglichkeiten wegen der im Einzelhandel bestehenden Konkurrenz mit ausländischen Anbietern besonders benachteiligt seien, auf einer einseitigen Betrachtung. Dass der Konkurrenz mit ausländischen Anbietern auch die abgabepflichtigen Erzeuger ausgesetzt sind, zeigt sich unter anderem bereits darin, dass die Kellereien den von ihnen vermarkteten Wein zu erheblichen Teilen von Erzeugern aus dem Ausland beziehen.
Eine gleichheitswidrige Doppelbelastung der Abfüller dadurch, dass diese der Sache nach sowohl mit der Flächenabgabe nach Nr. 1 als auch mit der Mengenabgabe nach Nr. 2 des § 43 Abs. 1 Satz 1 WeinG belastet wären, liegt nach den dargestellten Grundsätzen ebenfalls nicht vor. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, bei einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck mehrere oder alle Produktions- und Verwertungsstufen des Wirtschaftszweiges, dessen Angehörige die finanzierungsverantwortliche homogene Gruppe bilden, zu belasten. Dies ist ihm andererseits aber auch nicht grundsätzlich verwehrt. Insbesondere kann einem Zugriff auf mehreren Stufen in der Regel nicht entgegengehalten werden, er erzeuge Ungleichbelastungen aufgrund von Abwälzungsvorgängen. Denn die aufgrund solcher Vorgänge sich ergebende faktische Belastungslage ist, wie ausgeführt, nur unter der Voraussetzung zu berücksichtigen, dass die Kostenüberwälzung die rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung ist. Dies ist hier, auch was das Verhältnis zwischen Weinerzeugern und -abfüllern angeht, nicht der Fall. Unabhängig davon spricht nichts Konkretes für die dem Einwand der Doppelbelastung zugrundeliegende Annahme, dass zwar die Erzeuger ihre Abgabenlast auf die Abfüller, diese dagegen die ihrige nicht auf ihre Abnehmer abwälzen könnten. Dieser Einwand berücksichtigt zudem auch nicht, dass die Möglichkeit von Kostenabwälzungen, wenn überhaupt, dann nicht nur in einer Richtung in Betracht zu ziehen wäre.
Die Gruppe der Abgabepflichtigen trifft eine besondere Finanzierungsverantwortung, und die vorgesehene Verwendung des Abgabeaufkommens weist die erforderliche Gruppennützigkeit auf.
Die Finanzierungsverantwortung für die mittels der Abgabe erfüllten Aufgaben ergibt sich im vorliegenden Fall – wie grundsätzlich bei Absatzförderungsabgaben, zu denen Erzeuger und Vermarkter des abzusetzenden Produkts herangezogen werden – daraus, dass die Verwendung des Abgabeaufkommens in spezifischer Weise den Abgabebelasteten zugutekommt.
Bei Abgaben, die zum Zweck der Absatzförderung erhoben werden, stellt sich die finanzielle Inanspruchnahme für die staatliche Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche Entscheidung an die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns tritt, aus der Sicht des Abgabepflichtigen nicht nur als eine rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer hinzutretende Sonderbelastung, sondern auch als Verkürzung seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Freiheit dar und bedarf auch insoweit besonderer Rechtfertigung. Verfassungsrechtlich zulässige Ziele sowie mögliche positive Effekte staatlicher Werbemaßnahmen für einen bestimmten Wirtschaftszweig reichen allein für einen greifbaren Gruppennutzen zur Rechtfertigung einer Finanzierung durch Sonderabgaben statt durch Steuern nicht aus. Dies gilt auch deshalb, weil es für die Vermutung eines Mehrwerts staatlich organisierter im Vergleich mit privatwirtschaftlicher Werbung keine hinreichenden Anhaltspunkte gibt. Zur Rechtfertigung einer staatlichen, abgabefinanzierten Absatzförderung bedarf es daher besonderer Gründe. Lässt sich, wie hier, die Finanzierungsverantwortung der abgabebelasteten Gruppe praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe begründen, so muss der durch die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen evident sein.
Der erforderliche greifbare Gruppennutzen kann sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht, oder jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht, kompensiert werden könnten.
Das Erfordernis einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besagt nicht, dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwendet werden müsste; es genügt, wenn es, unmittelbar oder mittelbar, überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird. Zwar muss der spezifische Nutzen der abgabebelasteten Gruppe im Vordergrund stehen. Wenn daneben in vergleichsweise begrenztem Umfang auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit Vorteile aus der Abgabenverwendung haben, ist dies jedoch unschädlich.
Die nach diesen Maßstäben erforderliche Gruppennützigkeit der vorgesehenen Verwendung des Abgabeaufkommens, und damit auch die Finanzierungsverantwortung der in Anspruch Genommenen, ist plausibel begründet.
Nach dem unbestrittenen Vortrag der Bundesregierung weisen der Weinmarkt und die Marktsituation des deutschen Weins Besonderheiten auf, die die Annahme rechtfertigen, dass Werbe- und sonstige Absatzförderungsmaßnahmen notwendig und auf der Grundlage privatautonomer unternehmerischer Entscheidungen nicht mit annähernd vergleichbarer Erfolgsaussicht möglich sind.
Dabei kann offenbleiben, ob in diesem Zusammenhang die Ertragslage der deutschen Weinwirtschaft und standortspezifische Eigenheiten wie klimatische Bedingungen – die sich nicht für alle Rebsorten in gleicher Weise auswirken, ein hoher Anteil von Steillagen und im internationalen Vergleich hohe Lohnkosten eine Rolle spielen können, oder ob derartige Umstände, sofern nachteilig, als kompensationsbedürftig nur im Hinblick auf wirtschaftspolitische oder sonstige Allgemeinwohlziele gelten können, für die eine hinreichend spezifische Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten gerade nicht bestünde. Die Sachgerechtigkeit einer zentralen, abgabefinanzierten Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds ergibt sich mit der notwendigen Evidenz jedenfalls aus anderen Gegebenheiten.
Nach dem unbestrittenen Vortrag der Bundesregierung unterscheidet sich das Produkt Wein hinsichtlich der Nachfragebedingungen wesentlich von den Agrarprodukten im Allgemeinen, die Gegenstand der als verfassungswidrig beurteilten abgabefinanzierten Absatzförderung durch den Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft waren. Wein wird in weit höherem Maße als die Mehrheit anderer Agrarprodukte in Abhängigkeit von der Herkunft gekauft. Daneben spielt die Rebsorte eine wichtige Rolle. Die für Wein erzielbaren Preise unterliegen einer, verglichen mit den meisten anderen Lebensmitteln, ungewöhnlichen Spreizung in Abhängigkeit von Qualität und Image. Hinzu kommen die rechtlichen Grenzen, die einer Ausweitung des Angebots an deutschem Wein gesetzt sind (§§ 9, 10 WeinG). Quantitative Steigerung scheidet daher als Erfolgsweg für die deutsche Weinwirtschaft als Ganze aus. Die Entwicklungsspielräume liegen stattdessen in Qualitäts- und Imageverbesserungen und der hierdurch ermöglichten Erzielung höherer Preise.
Unter diesen Bedingungen kommt dem in zahlreichen Stellungnahmen hervorgehobenen Umstand besondere Bedeutung zu, dass der deutsche Wein im Vergleich zu Wein aus anderen Weinbaunationen unter Imagenachteilen leidet, die unter anderem durch Produktionsqualitäten früherer Jahrzehnte und den Glykolskandal der achtziger Jahre bedingt sind und denen insoweit sinnvoll durch Maßnahmen der Absatzförderung entgegengewirkt werden kann. Zahlen, die geeignet wären, diese durch Untersuchungen belegte Annahme zu widerlegen, liegen nicht vor.
Vor diesem Hintergrund ist die Erfüllung der Aufgabe, die Qualität und den Ruf des deutschen Weins insgesamt zu verbessern, für die deutsche Weinwirtschaft besonders bedeutsam und ihr insgesamt evident nützlich. Zugleich handelt es sich um eine Aufgabe, die die Möglichkeiten einzelbetrieblicher Absatzförderung – nicht allein wegen der überwiegend kleinteiligen Branchenstruktur, ihretwegen aber besonders offenkundig – überschreitet.
Demgegenüber kommt es auf Einzelheiten eines untermauernden internationalen Vergleichs von Preisen und Wertschöpfungsverhältnissen nicht an. Der Nachweis von Wettbewerbsnachteilen, erst recht von Wettbewerbsnachteilen, die sachgerecht mit organisierten Qualitäts- und Absatzförderungsmaßnahmen zu beantworten sind, ist anhand solcher Vergleiche angesichts der Komplexität der zu berücksichtigenden Bestimmungsfaktoren und im Hinblick auf den notwendigen, anhand der verschiedenen Qualitätsbezeichnungen nur eingeschränkt objektivierbaren Qualitätsbezug des jeweiligen Vergleichs ohnehin kaum beweiskräftig zu führen. Ebenso kann dahinstehen, ob die zumindest auf der Erzeugerseite im internationalen Vergleich kleinteilige Branchenstruktur als ein spezieller Nachteil der deutschen Weinwirtschaft gelten kann, der seiner Art nach schon für sich genommen eine kompensatorische abgabenfinanzierte Absatzförderung zu rechtfertigen geeignet ist.
Gegen eine evidente Gruppennützigkeit gerade der abgabefinanzierten Qualitäts- und Absatzförderung nach den §§ 37 ff. WeinG spricht nicht der Vergleich mit der Alternative einer Absatzförderung auf der Grundlage freiwilligen Zusammenwirkens.
Die Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren bestätigen eindrucksvoll die ohnehin plausible Einschätzung der Fachgerichte, dass privatwirtschaftlich organisierte Qualitäts- und Absatzförderungseinrichtungen zur Erreichung der Förderziele deutlich weniger geeignet wären, weil angesichts der im Prinzip ohnehin allen Betrieben zugutekommenden Tätigkeit solcher Einrichtungen der Anreiz für die einzelbetriebliche Beteiligung nicht ausreicht, um eine ausreichende Finanzierung nachhaltig und verlässlich zu sichern.
Soweit in diesem Zusammenhang geltend gemacht wird, die bei freiwillig finanzierter Gemeinschaftswerbung drohende Erosion der Finanzierungsbasis könne die Auferlegung einer Abgabe nicht rechtfertigen, weil die Marktteilnehmer sich an einer für sinnvoll gehaltenen Maßnahme freiwillig beteiligen würden, verkennt er die Natur des in den Stellungnahmen angesprochenen, durch die bayerischen Erfahrungen plastisch illustrierten Trittbrettfahrerproblems. Dieses besteht darin, dass Marktakteure sich an der Finanzierung einer gemeinschaftlich erbrachten Leistung trotz vorhandener Wertschätzung für sie in der Annahme nicht beteiligen, dass sie von ihr auch ohne eigene Beitragsleistung werden profitieren können.
Die weiteren Einwände, mit denen die Beschwerdeführer eine ausreichende Wirksamkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens prinzipiell bestreiten, greifen nicht durch.
Die grundsätzliche Eignung eines Gemeinschaftsmarketings zur Erreichung der Förderziele des § 37 Abs. 1 WeinG stellen die Beschwerdeführer, indem sie auf die Möglichkeit verweisen, es auf der Grundlage freiwilliger Zusammenschlüsse zu betreiben, selbst nicht in Frage.
Aus den unionsrechtlichen Vorgaben, denen speziell eine staatliche Förderung unterliegt, ergeben sich keine Beschränkungen, die einer ausreichend wirksamen Qualitäts- und Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds entgegenstehen. Unzulässig ist im Gebiet der Europäischen Union zwar staatliche Werbung für “Deutschen Wein”. Weder durch die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) noch durch das vertragliche Beihilfenrecht (Art. 107 ff. AEUV) und dessen sekundärrechtliche Konkretisierungen ausgeschlossen ist aber Werbung mit gemeinschaftlich anerkannten Bezeichnungen wie insbesondere geschützten Ursprungsbezeichnungen (g.U.) und geschützten geografischen Angaben (g.g.A.); geworben werden kann auch für Wein als solchen und für Produkte aus bestimmten Rebsorten. Weitere Fördermöglichkeiten, insbesondere in Bezug auf Beratungsleistungen, Schulungsmaßnahmen und Ähnliches, stehen dem Deutschen Weinfonds auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr.1998/2006 der Kommission vom 15.12 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf “De-minimis”-Beihilfen und der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 06.08.2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) offen. Angesichts der besonderen Bedeutung von Herkunft und Rebsorte für die Nachfrage nach Weinerzeugnissen und angesichts des hohen Anteils entsprechend bewerbbarer Weine bestehen damit, wie die angegriffenen Entscheidungen zu Recht festgestellt haben, innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens insgesamt ausreichende Möglichkeiten einer wirksamen gruppennützigen Verwendung des Abgabeaufkommens.
Auch soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Fördertätigkeit des Deutschen Weinfonds entfalte jedenfalls in der Praxis keine ausreichende oder keine ausreichend konkret nachgewiesene Wirkung, bleibt ihr Vorbringen ohne Erfolg.
Unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen etwaige Wirksamkeitsdefizite der gesetzlichen Regelung zuzurechnen und somit geeignet wären, deren Verfassungsmäßigkeit in Frage zu stellen, können hinsichtlich der praktischen Wirksamkeit einer abgabenfinanzierten Absatzförderung exakte, quantifizierte Nachweise nicht verlangt werden. Mangels einer Möglichkeit, sicher festzustellen, wie die jeweilige Lage sich ohne die fragliche Absatzförderung darstellte, sind solche Nachweise kaum zu erbringen. Entsprechende Anforderungen liegen der Rechtsprechung, nach der ein evidenter Gruppennutzen insbesondere bei Absatzförderungsabgaben – die dieses Nachweisproblem prinzipiell aufwerfen – zu verlangen ist, offensichtlich nicht zugrunde. Die vorliegenden Daten sprechen im Übrigen deutlich gegen die Annahme, dass die abgabenfinanzierte Tätigkeit des Deutschen Weinfonds, einschließlich seiner Durchführungsgesellschaften, keine oder nur unverhältnismäßig geringfügige Wirkungen zeitige. So hat die Bundesregierung darauf hingewiesen, dass es beispielsweise durch die exportorientierten Maßnahmen der “Riesling-Kampagne” gelungen sei, die Wertschätzung deutschen Rieslings deutlich zu steigern. Der Absatz in den Vereinigten Staaten habe sich in den Jahren 2001 bis 2008 mehr als verdreifacht. Gründe für die Annahme, dass dies im Wesentlichen anders als durch die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds bedingt wäre, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich; insbesondere kommt es auf die Frage, ob die Menge exportierten deutschen Weins über die Jahre insgesamt zugenommen hat, in diesem Zusammenhang nicht an. Was die angesichts der bestehenden Mengenbeschränkungen vor allem angestrebte preisliche Entwicklung angeht, die über längere Zeiträume nicht ohne Berücksichtigung des Preiseinbruchs aufgrund des Glykolskandals beurteilt werden kann, weist der Beschwerdeführer zu II. selbst darauf hin, dass beim deutschen Wein über die Jahre hinweg eine gesunde Preissteigerung feststellbar sei. Die Beschwerdeführerin zu III. verweist auf im Zeitraum zwischen 2000 und 2010 um 47 Prozent gestiegene Hektoliterpreise im Export und auf einen Anstieg des durchschnittlichen Literpreises für deutschen Wein im inländischen Lebensmittelhandel um 19 Prozent in den Jahren 2007 bis 2011.
Es bestehen keine begründeten Anhaltspunkte für eine Ineffizienz der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds, die den erzielten Gruppennutzen derart unverhältnismäßig schmälerte, dass dies, etwa wegen unzureichender gesetzlicher Absicherung der Voraussetzungen rechtmäßiger Erhebung der Abgabe, auf die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlagen durchschlagen könnte.
Die Einschaltung der Durchführungsgesellschaften deutet angesichts der bestehenden Geschäftsbesorgungsverträge, der Personenidentität in der Leitungsebene und gemeinsamer Raumnutzung nicht auf eine nicht hinnehmbare Aufblähung der personellen und sächlichen Kosten für die Verwaltung der Abgabe hin. Die organisatorisch weniger integrierte Deutsche Weinwerbe GmbH dient ohnehin nur der Effizienzsteigerung durch Erzielung günstigerer Konditionen für Werbeaufträge. Ermittelt wurde ein Verwaltungskostenanteil von 6, 9 Prozent. Auch wenn sich über die Abgrenzung von Verwaltungskosten und operativen Kosten im Bereich der Absatzförderung streiten lässt und von daher andere Bezifferungen in Betracht kommen mögen, ist jedenfalls für schlechthin unvertretbare Bürokratiekosten nichts ersichtlich. Insbesondere gibt, wie die Bundesregierung überzeugend klargestellt hat, der Geschäftsbericht für das Jahr 2010 dafür nichts her.
Dass die Tätigkeitsfelder der abgabenfinanzierten Fördereinrichtungen auf Bundes- und Landesebene gesetzlich nicht überschneidungsfrei voneinander abgegrenzt sind, begründet ebenfalls keinen in diesem Zusammenhang relevanten Mangel. Sofern hier ein unkoordiniertes Nebeneinander geeignet sein könnte, die gruppennützige Wirksamkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens zu schmälern, wären hiergegen jedenfalls mit der in § 47 WeinG statuierten Abstimmungspflicht, der die Absatzförderungseinrichtungen der verschiedenen Ebenen auf der Grundlage einer gemeinsamen Geschäftsordnung nachkommen, ausreichende Vorkehrungen getroffen. Die Bundesregierung hat dazu bestätigt, dass in den gemeinsamen Sitzungen eine inhaltliche Abstimmung der Fördermaßnahmen erfolgt.
Schließlich fehlt es an der erforderlichen Gruppennützigkeit der Mittelverwendung auch nicht deshalb, weil einzelne Teilgruppen daran nicht in ausreichendem Maße teilhätten oder ihre gleichheitsgerechte Teilhabe nicht ausreichend gesichert wäre.
Einem für direktvermarktende Winzer geringeren Nutzen der aus der Weinabgabe finanzierten Werbetätigkeit ist durch die Freistellung der Direktvermarktung von der Handelsabgabe (§ 43 Abs. 2 Buchst. a) Doppelbuchst. aa) WeinG) ausreichend Rechnung getragen.
Der Gesetzgeber war nicht gehalten, zur Sicherung eines angemessenen, gleichheitsgerechten Nutzens unterschiedlicher abgabebelasteter Teilgruppen die Verwendung des Abgabeaufkommens durch materielle Verteilungsmaßstäbe vorherzubestimmen.
Zu einer Mittelverwendung, die auf ein im Ganzen angemessenes, die Belastungsgleichheit auch innerhalb der Gruppe der Abgabebelasteten wahrendes Verhältnis von Abgabenlast und Nutzen aus der Mittelverwendung zielt, ist der Deutsche Weinfonds schon von Verfassungs wegen verpflichtet. Einer zusätzlichen ausdrücklichen Verankerung dieser Verpflichtung im einfachen Gesetz bedurfte es nicht. Angesichts der Komplexität und Veränderlichkeit der Marktverhältnisse, von denen die Wirkung absatzfördernder Maßnahmen abhängt, lag es nahe, insoweit von näheren inhaltlichen Vorgaben abzusehen. Die angemessene Berücksichtigung unterschiedlicher Interessen der abgabebelasteten Teilgruppen ist durch die Zusammensetzung von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat (§§ 39, 40 WeinG; vgl. bereits BVerfGE 37, 1, 26 ff.) sowie durch die Einwirkungsmöglichkeiten des zuständigen Ministeriums, insbesondere durch dessen Aufsichtsbefugnisse (§ 42 WeinG) und durch das Erfordernis der ministeriellen Genehmigung des Wirtschaftsplans (§ 45 Satz 2 WeinG; für die Genehmigungsbedürftigkeit der Geschäftsordnung von Verwaltungs- und Aufsichtsrat § 40 Abs. 5 WeinG sowie der Satzung des Deutschen Weinfonds § 41 Satz 2 WeinG), ausreichend gesichert.
Die vorgebrachten Einwände gegen die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds zeigen Gegenteiliges nicht auf.
Die unter den gegebenen Umständen sachgerechte Strategie, durch Qualitätssteigerung und Imageverbesserung auf die Erzielung höherer Erlöse für deutschen Wein hinzuwirken, kommt nicht nur den Erzeuger, sondern auch den Abfüllbetrieben zugute. Soweit eine Beschwerdeführerin vorträgt, in dem bestehenden Wettbewerb mit Anbietern preisgünstiger ausländischer Weine seien steigende Preise beim deutschen Wein für sie nicht von Nutzen, geht dies daran vorbei, dass Ziel der Absatzförderung nach dem Weingesetz nicht eine beliebige, womöglich die Wettbewerbslage des deutschen Weins verschlechternde Verteuerung ist, sondern eine Erhöhung der Wertschätzung und Steigerung der Nachfrage, die dann nach üblichen Marktmechanismen zu einer Erhöhung der Angebotspreise genutzt werden kann. Von einer solchen Verbesserung profitieren auch die abfüllenden Unternehmen.
Soweit ein fehlender oder unzureichender Nutzen der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds für die Teilgruppe der Abfüller oder für Teile davon im Hinblick auf schwächer ausgeprägte Interessen an der Werbung für Qualitätsweine oder allgemein an herkunftsbezogener Werbung geltend gemacht wird, greift dies ebensowenig durch wie die Infragestellung der Homogenität der abgabenbelasteten Gruppe unter denselben Gesichtspunkten.
Eine Absatzförderung für Wein aus bestimmten Herkunftsregionen oder für bestimmte Rebsorten nützt allerdings unmittelbar nur den Erzeugern und Abfüllern, die gerade die betreffenden Weine erzeugen oder vermarkten. Im Fall der Werbung für eine bestimmte Rebsorte kommt hinzu, dass sie nicht ausschließlich die Vermarkter deutscher Weine begünstigt. Wenn die Verfassungsbeschwerden hieraus eine fehlende Gruppennützigkeit der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds ableiten, ziehen sie jedoch nicht ausreichend in Erwägung, dass eine jederzeitige Gleichverteilung des Nutzens unter allen Abgabebelasteten nicht geboten und ein Mitprofitieren Außenstehender in begrenztem Umfang zulässig ist, dass nicht nur unmittelbare, sondern auch mittelbare Nutzeffekte zu berücksichtigen sind, und dass die Anforderung der gesamtgruppennützigen Verwendung sich nicht auf einzelne aus der Abgabe finanzierte Maßnahmen, sondern auf das Abgabenaufkommen als Ganzes bezieht.
Die exportorientierte “Riesling-Kampagne”, in die zeitweise ein erheblicher Teil des Abgabeaufkommens geflossen ist und auf die eine der Beschwerdeführerinnnen unter dem Gesichtspunkt des Nutzens für die Gesamtheit der Abgabepflichtigen besonders kritisch hingewiesen hat, indiziert nach diesen Maßstäben noch keine rechtlich zu beanstandende Unausgewogenheit der Fördertätigkeit des Deutschen Weinfonds. Angesichts eines deutschen Anteils von mehr als der Hälfte am weltweiten Rieslingmarkt, auf den der Bundesverband der deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels e.V. in seiner Stellungnahme hingewiesen hat, konnte eine solche Kampagne für Weine der in Deutschland meistangebauten Rebsorte geeignet erscheinen, als Leuchtturmprojekt nicht nur die Wertschätzung für diese Rebsorte im Ausland zu steigern, sondern auf die Nachfrage im Inland auszustrahlen und mittelbar auch günstige Wirkungen für das Ansehen des deutschen Weins insgesamt zu entfalten. Dass die Wirkungszusammenhänge hier nur plausibilisierbar, nicht dagegen zahlenmäßig exakt belegbar sind, liegt in der Natur der Sache und ist hinzunehmen. Für die Beurteilung einer Rebsortenkampagne ist zudem zu berücksichtigen, dass bei Mitförderungen durch die Europäische Union ein auch für ausländische Anbieter von Weinen der betreffenden Sorte erzielter Nutzen nicht ohne weiteres als Mitnahmeeffekt auf Kosten deutscher Abgabezahler verbucht werden kann.
Die Verwaltungsgerichte sind zu Recht davon ausgegangen, dass die notwendige gesetzgeberische Überprüfung der Sonderabgabe stattgefunden hat. Im Jahr 2007 wurde mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Weingesetzes der die abgabenfinanzierte Absatzförderung betreffende 8. Abschnitt des Weingesetzes, insbesondere auch die Abgabenregelung des § 43 WeinG, geändert und die Sonderabgabe beibehalten. Darüber hinaus ist das Weingesetz in den Jahren 2007 und 2009 noch mehrfach, zweimal auch in dem die Absatzförderung betreffenden Abschnitt, geändert worden. Auf etwaige spätere Überprüfungen kommt es im Hinblick auf den hier maßgeblichen Beurteilungszeitraum nicht an. Ob im Zeitraum vor den angeführten Gesetzesänderungen eine Überprüfung ausreichend häufig erfolgt war, und ob der Pflicht zur Überprüfung bei besonderem Anlass, der hier durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum CMA-Gütezeichen vom 05.11.2002 gegeben war, innerhalb angemessener Zeit genügt wurde, bedarf keiner Entscheidung. Ein diesbezüglicher Mangel wäre jedenfalls durch die angeführten zwischenzeitlichen parlamentarischen Befassungen geheilt.
Die Abgabe ist auch in der notwendigen Weise haushaltsrechtlich dokumentiert.
Die Dokumentation muss nicht nicht so beschaffen sein, dass auf ihrer Grundlage die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Sonderabgabe überprüft werden kann. Geboten ist eine Dokumentation, die eine Übersicht über Bestand und Entwicklung der Sonderabgaben gibt. Damit erfährt der finanzverfassungsrechtlich gebotene Ausnahmecharakter der Sonderabgaben eine prozedurale Absicherung. Üblich ist es demgemäß, in einer Übersicht zum Haushaltsplan das Soll-Abgabeaufkommen für das Planjahr und das vorausgegangene Haushaltsjahr sowie das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Haushaltsjahres unter zusammenfassender Nennung der Rechtsgrundlage, des Zwecks der Abgabe, der Abgabepflichtigen und der Begünstigten aufzuführen. Dies reicht aus.
Das Demokratieprinzip ist nicht verletzt.
Nach dem Demokratieprinzip (Art.20 Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes – der Gesamtheit der Bürger – zurückführen lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden. Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Ein Amtsträger ist personell uneingeschränkt legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat. Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch Aufsicht und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt. Entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes Niveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Das erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein.
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte vermittelter demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen. Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von diesem Erfordernis abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang ausgeglichen wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie. Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein. Ob und inwieweit Lockerungen der Einbindung in den Zusammenhang einer durch Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk zurückgehenden personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten. Wo der Gesetzgeber solche Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben.
Gegen die gesetzliche Regelung der Organisation des Deutschen Weinfonds, der als Anstalt des öffentlichen Rechts mit den Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG und der Erhebung der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 WeinG betraut ist, bestehen nach diesen Maßstäben keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Den Mitgliedern des Verwaltungsrats (§ 40 WeinG), der den grundsätzlichen Handlungsrahmen in den zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehörigen Fragen bestimmt (§ 40 Abs. 4 WeinG), mit Genehmigung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz die eigene Geschäftsordnung und die des Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 5 WeinG) sowie die Satzung des Deutschen Weinfonds erlässt (§ 41 WeinG) und über die Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates beschließt (§ 40 Abs. 6 WeinG), vermittelt die Ernennung durch den zuständigen Bundesminister (§ 40 Abs. 2 WeinG) als Mitglied der dem Parlament verantwortlichen Regierung demokratische Legitimation. Diese Form der Vermittlung formeller demokratischer Legitimation setzt nicht voraus, dass die beteiligten Kreise ein bindendes Vorschlagsrecht für die Entsendung haben.
Der Aufsichtsrat, der den Vorstand zu überwachen hat und im Rahmen der ihm vorgegebenen Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehörenden Fragen sowie über die Einberufung des Verwaltungsrates beschließt und dessen Tagesordnung festlegt (§ 39 Abs. 3 WeinG), besteht aus dem jeweiligen Vorsitzenden des Verwaltungsrates, der auch den Vorsitz des Aufsichtsrates führt (§ 39 Abs. 2 Satz 1 WeinG), sowie aus weiteren Mitgliedern, die teils vom Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den Vertretern einzelner Gruppen im Verwaltungsrat gewählt werden (§ 39 Abs. 2 WeinG). Seine Mitglieder sind danach aufgrund ihrer Wahl durch ihrerseits personell legitimierte Mitglieder des Verwaltungsrates beziehungsweise durch den Verwaltungsrat als Ganzen mit gewissen Einschränkungen personell demokratisch legitimiert.
Die maximal zwei Mitglieder des Vorstandes (§ 38 Abs. 1 Satz 1 WeinG), der im Rahmen der Beschlüsse von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat die Geschäfte des Deutschen Weinfonds führt und diesen gerichtlich und außergerichtlich vertritt (§ 38 Abs. 2, 3 WeinG), werden auf Vorschlag des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat bestellt (§ 38 Abs. 1 Satz 2 WeinG), der die Bestellung aus wichtigem Grund widerrufen kann (§ 38 Abs. 1 Satz 4 WeinG). Sie sind daher, ebenfalls mit Einschränkungen, vermittelt über die Bestellung durch den Verwaltungsrat personell demokratisch legitimiert.
Soweit die personelle demokratische Legitimation der Mitglieder des Vorstandes und des Aufsichtsrates dadurch eingeschränkt sein mag, dass in der Kette der sie vermittelnden Wahl- und Bestellungsakte Akteure eine Rolle spielen, deren Status von dem des typischen “Amtsträgers” abweicht, handelt es sich um eine im vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung. Die mit der Abgabenerhebung nach § 44 Abs. 2 Satz 1 WeinG verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich, aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für die Vollzugstätigkeit ergibt sich insoweit ein ohne weiteres ausreichendes Maß an demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des gegebenen Maßes an personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe (§§ 43, 44 WeinG), und der Unterstellung des Deutschen Weinfonds unter die Aufsicht des zuständigen Ministeriums (§ 42 WeinG; vgl. BVerfG, a.a.O. S. 118, Rn. 164). Die Bewirtschaftung des Abgabenaufkommens zur Erfüllung der Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG ist zwar, anders als die Abgabenerhebung, nicht gesetzlich detailliert vorgeprägt. Sie berührt andererseits aber auch nicht per se in besonders intensiver, hohe Anforderungen an die demokratische Legitimation begründender Weise die Grundrechte der Abgabepflichtigen oder Drittbetroffener. Grundrechte der Abgabepflichtigen wären durch die Verwendung der Fördermittel allenfalls insofern berührt, als eine zweckwidrige oder sonst willkürliche Verwendung des Abgabeaufkommens mittelbar auf die Rechtfertigungsfähigkeit der Abgabenerhebung zurückwirken oder Grundrechtsrelevanz durch Wettbewerbswidrigkeit entfalten könnte. Hiergegen sind jedoch ausreichende gesetzliche Vorkehrungen getroffen. In der Zusammenschau ergibt sich danach ein in personeller und sachlicher Hinsicht insgesamt ausreichendes Legitimationsniveau.
Ein Mangel an demokratischer Legitimation für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben des Deutschen Weinfonds ergibt sich auch nicht aus der Einschaltung der Durchführungsgesellschaften, insbesondere nicht daraus, dass diese formell nicht vom Deutschen Weinfonds beherrscht werden.
Bei den Werbeaktivitäten und sonstigen absatzfördernden Tätigkeiten, in die die Mittel aus der Weinabgabe fließen, handelt es sich nicht bis ins Detail um amtliches Handeln mit Entscheidungscharakter, das demokratischer Legitimation nach den obigen Maßstäben bedürfte. § 37 Abs. 2 WeinG sieht ausdrücklich vor, dass der Deutsche Weinfonds sich bei der Durchführung seiner Aufgaben der Einrichtungen der Wirtschaft bedienen soll. Mit dieser Vorgabe, an der die Einschaltung der Durchführungsgesellschaften und deren organisatorische Ausgestaltung sich orientiert, hat der Gesetzgeber nicht eine Herauslösung amtlicher Aufgabenwahrnehmung aus dem demokratischen Legitimationszusammenhang vorgesehen, sondern zum Ausdruck gebracht, dass die gemäß § 37 Abs. 1 WeinG vom Deutschen Weinfonds wahrzunehmenden Aufgaben, soweit es um die Verwendung der Mittel aus der Weinabgabe geht, nicht bis in die Einzelheiten der Durchführung hoheitlicher Art sind. Diese Einordnung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die verfassungsrechtlich notwendige Gewährleistungsverantwortung für die zweckentsprechende und (gesamt)gruppennützige Mittelverwendung verbleibt, wie die Formulierung des § 37 Abs. 2 WeinG (“sich … bedienen”) und die den Einfluss des zuständigen Ministeriums sichernden Bestimmungen des Weingesetzes verdeutlichen, bei den demokratisch legitimierten staatlichen Organen.
Diese sind durch die gesellschaftsvertragliche Stimmrechtsverteilung in den Durchführungsgesellschaften nicht gehindert, ihrer Gewährleistungsverantwortung gerecht zu werden, da sie die Mittelverwendung über die – ministerieller Genehmigung bedürftigen – Wirtschaftspläne (§ 45 Satz 2 WeinG) steuern können. Der Deutsche Weinfonds ist unter den gegebenen Rahmenbedingungen auch in der Lage, die hierfür notwendige Beobachtungspflicht wahrzunehmen. In seiner Rolle als Gesellschafter des Deutschen Weininstituts sowie mittelbar – aufgrund der bestehenden personellen Verflechtung auf Vorstandsebene – über die Gesellschafterrolle des Deutschen Weininstituts in der Deutschen Weinakademie sowie aufgrund der Geschäftsbesorgungsverträge mit diesen, die ihm die Wahrnehmung der internen Verwaltungsgeschäfte übertragen, verfügt er jederzeit über den dazu notwendigen Informationszugang.
Ob die gewählte Form der Einbindung des Deutschen Weininstituts mit vergaberechtlichen Vorgaben vereinbar ist, ist eine vom Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheidende Frage des einfachen Rechts.
Andere Grundrechte als Art. 12 Abs. 1 GG werden nach alledem durch die Heranziehung zur Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG ebenfalls nicht verletzt. Das gilt auch für die Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG. Sie ist, da mit der Pflicht zur Leistung einer Abgabe an den anstaltlich verfassten Deutschen Weinfonds (§ 37 Abs. 1 WeinG) keine Mitgliedschaft in einer Vereinigung verbunden ist, schon in ihrem Schutzbereich nicht berührt.
Wein-Absatzförderung in Rheinland-Pfalz[↑]
Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für die Regelung der Abgabe ist nicht dadurch versperrt, dass bereits der Bund auf der Grundlage seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz die vergleichbare Abgabenregelung des § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG (Flächenabgabe) erlassen hat. Bundesgesetzliche Regelungen entfalten nach Art. 72 Abs. 1 GG eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber nur, wenn und soweit sie in Bezug auf den jeweiligen Regelungsgegenstand abschließenden Charakter haben. Nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 46 WeinG haben, soweit danach landesgesetzliche Abgabenregelungen zulässig sind, die bundesrechtlichen Regelungen zur Weinabgabe keinen abschließenden Charakter. Diese Bestimmung begegnet ihrerseits keinen kompetenzrechtlichen Bedenken im Hinblick darauf, dass danach neben dem Bund auch die Länder von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG Abgabepflichtigen eine Abgabe erheben können. Das Erfordernis einer überschneidungsfreien Zuständigkeitsabgrenzung betrifft die Auslegung der unmittelbar durch das Grundgesetz zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen, schließt aber nicht aus, dass der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern die Befugnis belässt, Regelungen in Bezug auf einen auch bereits bundesrechtlich geregelten Sachverhalt zu treffen.
Die gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung bieten auch zu materiell-verfassungsrechtlichen Beanstandungen keinen Anlass.
Die Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. ist als Abgabe zur Förderung des im Geltungsbereich der Abgabenregelung erzeugten Weins, die von den dortigen bereits nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 WeinG abgabepflichtigen Eigentümern oder Nutzungsberechtigten erhoben wird (§ 46 WeinG, § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.), in wesentlichen Hinsichten der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG gleichartig. Gründe, sie in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht anders zu beurteilen als diese, liegen nicht vor.
Der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und ihrer spezifischen Nähe zum Sachzweck der Abgabe – der Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugtem Wein durch eine Gebietsweinwerbung (§ 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.) – steht weder das Fehlen eines gemeinsamen Interesses an einer gesonderten gebietsbezogenen Absatzförderung noch der im Verhältnis zur bundesrechtlichen Regelung veränderte Zuschnitt der Gruppe entgegen.
Der Landesgesetzgeber durfte von einem gemeinsamen Interesse der Abgabebelasteten an einer gemeinschaftlichen Absatzförderung auf Landesebene ausgehen. Die im Hinblick auf die bundesrechtliche Abgabe getroffene Feststellung, dass die zu dieser Abgabe Herangezogenen durch ein gemeinsames Interesse an gemeinschaftlicher Absatzförderung verbunden sind, schließt die Feststellung ein, dass ein solches Interesse grundsätzlich auch bei den Weinerzeugern im Land Rheinland-Pfalz, in dem zwei Drittel des deutschen Weins angebaut werden, besteht. Dies gilt auch unter der Voraussetzung, dass die Wettbewerbslage der rheinland-pfälzischen Weinwirtschaft sich, wie vom Landtag von Rheinland-Pfalz vorgetragen, innerhalb Deutschlands vergleichsweise günstig darstellt. Der Umstand, dass bereits eine Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds stattfindet, spricht nicht gegen die Annahme, dass eine zusätzliche gebietliche Absatzförderung auf Landesebene im Interesse der dafür herangezogenen Abgabepflichtigen liegt. Insoweit kann offenbleiben, ob es dem Bundesgesetzgeber unter kompetenziellen Gesichtspunkten freigestanden hätte, für die abgabenfinanzierte Weinabsatzförderung eine abschließende Regelung – etwa mit entsprechend erhöhter Abgabenbelastung – zu treffen. Wenn er stattdessen eine Mehrebenenlösung ermöglicht, um einerseits eine wirksame Absatzförderung für den deutschen Wein insgesamt sicherzustellen und andererseits Vorteile einer Dezentralisierung für die Gebietsweinwerbung zu nutzen, indiziert jedenfalls weder die Eröffnung dieser Möglichkeit noch ihre Nutzung durch den Landesgesetzgeber eine überflüssige, dem Interesse der Abgabepflichtigen nicht mehr entsprechende Doppelung der Förderaktivitäten.
An der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und ihrer spezifischen Sachnähe zum Zweck der Abgabe fehlt es auch nicht deshalb, weil die landesrechtliche Abgabe – entsprechend der Reichweite der gemäß § 46 Satz 1 WeinG verbleibenden Gesetzgebungskompetenz des Landes – nur von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG Abgabepflichtigen, nicht dagegen auch von den auf Bundesebene gleichfalls herangezogenen Abfüllbetrieben (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG) erhoben wird.
Von der Belastung mit einer Sonderabgabe dürfen allerdings grundsätzlich nicht Gruppen ausgeschlossen werden, die zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten. Dieser Grundsatz ist jedoch angesichts bestehender Unterschiede in der Interessenlage und der dadurch begründeten Nähe zum Sachzweck der Abgabe hier nicht verletzt. Die Nichteinbeziehung der Abfüller in den Kreis der nach § 1 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. Abgabepflichtigen erscheint sachlich vertretbar im Hinblick darauf, dass diese häufig Wein aus mehreren Anbaugebieten vermarkten und deshalb ein geringeres Interesse an einer besonderen Absatzförderung für einzelne Anbaugebiete haben. Ein rechtsstaats- oder gleichheitswidriges Widerspruchsverhältnis zur Ausgestaltung der bundesrechtlichen, auch die Abfüller treffenden Abgabe liegt hier nicht vor. Auf Bundesebene ist die Lage insofern eine andere, als es sich hier nicht um eine insgesamt spezifisch gebietsbezogene Absatzförderung handelt. Dass hinsichtlich der bundesrechtlichen Abgabe im Verhältnis zwischen Erzeugern und Abfüllern zumindest teilweise vergleichbare Interessenunterschiede insoweit bestehen mögen, als die Abfüller nicht nur deutschen, sondern auch ausländischen Wein verarbeiten, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung der Abfüller in die Abgabe bewegt sich im Bereich des Spielraums, der dem Gesetzgeber für die Einordnung von (Teil-)Gruppen als hinsichtlich der Sachnähe zum Abgabenzweck gleich oder nicht gleich und insbesondere hinsichtlich der Frage zusteht, ob er bei mehrstufigen Marktverhältnissen mit der Abgabe nur eine oder mehrere Marktstufen formell belastet. Diesen Spielraum können Landes- und Bundesgesetzgeber auch bei vergleichbaren Gegebenheiten unterschiedlich ausfüllen.
Die Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens wird durch Unterschiede, die die landesrechtliche Abgabenregelung gegenüber der bundesrechtlichen aufweist, nicht in Frage gestellt.
Die Einnahmen aus der Abgabe werden zur Deckung der für die Gebietsweinwerbung aufgewendeten Ausgaben der Förderungsempfänger, insbesondere der von den Verbänden des Weinbaues getragenen Absatzförderungseinrichtungen, verwendet (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.). Sie dürfen nur zur Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugten Weinen verwendet werden; die Anbaugebiete sind entsprechend dem jeweiligen Abgabeaufkommen zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). In begrenztem Umfang sind auch Maßnahmen der Gemeinschaftswerbung für mehrere Anbaugebiete förderfähig (§ 4 Abs. 4 AbföG Wein Rh.-Pf.).
Dass diese Vorgaben für eine gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens in der Praxis beachtet und Bewirtschaftungsweisen, die der Gruppennützigkeit abträglich sein könnten, vermieden werden, ist durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen ausreichend sichergestellt. Das Aufkommen aus der Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird durch einen öffentlichen Träger verwaltet. Von der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, die Verwaltung der Einnahmen vom fachlich zuständigen Ministerium (§ 3 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.) auf eine andere Landesbehörde, eine Anstalt des öffentlichen Rechts oder eine Körperschaft des öffentlichen Rechts zu übertragen (§ 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.), hat der Verordnungsgeber durch Übertragung auf die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz Gebrauch gemacht (§ 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Für die Bewirtschaftung der Mittel aus der Abgabe ist ein Wirtschaftsplan aufzustellen, der, sofern nicht das zuständige Ministerium selbst die Mittel bewirtschaftet, der Genehmigung durch das Ministerium bedarf (§ 6 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). Die Sachgerechtigkeit des Mitteleinsatzes wird gefördert durch die Einschaltung des Werbebeirats (§ 5 AbföG Wein Rh.-Pf.), dessen Mitglieder durch den Minister für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten berufen werden (§ 2 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Ineffizienter Mittelverwendung wirken auch die Pflicht zur Abstimmung der Maßnahmen mit den anderen Einrichtungen der gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen und dem Deutschen Weinfonds (§ 47 WeinG, § 4 Abs. 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.) und die Begrenzung der Höhe der Verwaltungskosten für die Abgabenerhebung und staatliche Mittelverwaltung (§ 2 Abs. 2, § 3 AbföG Wein Rh.-Pf., § 1 Abs. 2 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.) entgegen. Hinzu kommt, dass die Abgabepflichtigen auf die Verwendung der Mittel aus der Abgabe aufgrund mitgliedschaftlicher Rechte in den Einrichtungen der Absatzförderung, an die die Mittel aus der Abgabe fließen, beziehungsweise in den sie tragenden Verbänden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.) Einfluss nehmen können. Soweit danach von den gesetzlichen Rahmenbedingungen ein gewisser Anreiz zur Mitgliedschaft in den betreffenden privatrechtlichen Verbänden ausgehen mag, ist die von Art. 9 Abs. 1 GG geschützte Freiheit, einer Vereinigung fernzubleiben oder aus ihr auszutreten (negative Vereinigungsfreiheit) dadurch nicht berührt. Dem Prinzip freier sozialer Gruppenbildung, von dem her der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG zu bestimmen ist, läuft nicht jeder mit einer Mitgliedschaft in privatrechtlichen Verbänden von Rechts wegen verknüpfte Vorteil zuwider. Die hinsichtlich der Entscheidung über eine Verbandsmitgliedschaft allenfalls ausgelöste geringfügige Lenkungswirkung entspricht dem Sinn der Abgabenregelung, die Finanzierungsschwierigkeiten für eine gemeinschaftliche Absatzförderung zu beheben, die sich bei rein privatautonomer Gestaltung aus dem Auseinanderfallen von Beteiligung an der Finanzierung und am Nutzen der Fördertätigkeit ergeben (Trittbrettfahrerproblem).
Für eine unverhältnismäßige, einen angemessenen Gruppennutzen ausschließende Belastung durch das Zusammenkommen der bundesrechtlichen und der landesrechtlichen Abgabepflicht ist angesichts der jeweils moderaten Höhe der die Weinerzeuger treffenden Abgaben (0,67 bzw. je nach Anbaugebiet 0,77 oder 0,87 € je Ar Weinbergsfläche; siehe i.E. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG, § 1 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.), mit denen jeweils ein eigener Nutzen erzielt wird, nichts ersichtlich.
Die Sonderabgabe zur Finanzierung der gebietlichen Absatzförderung war im Streitjahr haushaltsrechtlich dokumentiert.
Der Landesgesetzgeber hat die Erforderlichkeit der Abgabe zur Finanzierung der gebietlichen Absatzförderung auch ausreichend überprüft.
Bedenken gegen die Erhebung der Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. unter dem Gesichtspunkt ausreichender demokratischer Legitimation bestehen nicht. Die Abgabe wird von den Gemeinden zusammen mit der Abgabe für den Deutschen Weinfonds festgesetzt, erhoben und beigetrieben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). Auch die Verwaltung des Mittelaufkommens erfolgt durch einen öffentlichen Träger (§ 3 AbföG Wein Rh.-Pf.; § 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Unter den dargestellten Rahmenbedingungen, die diesem die Wahrnehmung seiner Gewährleistungsverantwortung für die zweckentsprechende, gruppennützige und auch im Übrigen gesetzeskonforme Mittelverwendung ermöglichen und zur Pflicht machen, ist die Einschaltung privatrechtlich organisierter Einrichtungen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.) in die Durchführung der abgabefinanzierten Werbemaßnahmen nicht zu beanstanden.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 6. Mai 2014 – 2 BvR 1139/12 2 BvR 1140/12 2 BvR 1141/12
