Verzinsung zurückgeforderter Agrarsubventionen

Wird eine Bei­hil­fe wegen ein­er Unregelmäßigkeit zusät­zlich gekürzt, so hat die Rück­forderung der Bei­hil­fe nicht nur in Anse­hung der Kürzung, son­dern ins­ge­samt Sank­tion­scharak­ter. Mit der Rück­forderung kann die Behörde gle­ichzeit­ig auch eine Verzin­sung der aus­gezahlten Sub­ven­tio­nen anord­nen, dies allerd­ings nur für die Zeit ab der Bekan­nt­gabe des Rück­forderungs­beschei­des.

Verzinsung zurückgeforderter Agrarsubventionen

Das Gün­stigkeit­sprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist ein all­ge­mein­er Grund­satz des Gemein­schaft­srechts, der den Bes­tim­mungen über das Inkraft­treten der späteren und spezielleren Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 in der Regel vorge­ht. Die Zin­sregelung des Art. 49 Abs. 3 der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 ist eine Bes­tim­mung über ver­wal­tungsrechtliche Sank­tio­nen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, wenn die verzin­ste Haupt­forderung Sank­tion­scharak­ter trägt.

Die Rechts­grund­lage für die Zins­fest­set­zung ist Art. 49 Abs. 1 und 3 der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001. Nach diesen Bes­tim­mungen wer­den die Zin­sen nur für den Zeitraum zwis­chen der Über­mit­tlung des Rück­forderungs­beschei­ds an den Betrieb­sin­hab­er und der tat­säch­lichen Rück­zahlung (bzw. – bei Ver­rech­nung mit weit­eren Bei­hil­fen – dem Abzug) berech­net. Die Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 gilt zwar nach ihrem Art. 54 Abs. 2 nur für Bei­hil­feanträge, die sich auf ab dem 1. Jan­u­ar 2002 begin­nende Wirtschaft­s­jahre oder Prämien­zeiträume beziehen. Art. 49 Abs. 3 Unter­abs. 1 der Verord­nung gilt aber auch schon für frühere Wirtschaft­s­jahre oder Prämien­zeiträume, weil diese Bes­tim­mung für den betrof­fe­nen Wirtschaft­steil­nehmer gün­stiger ist als Art. 14 Abs. 3 Unter­abs. 1 der Vorgänger-Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92, auf den in dem hier vom Bun­desver­wal­tungs­gericht entsch­iede­nen Fall die Behörde die ange­focht­e­nen Beschei­de gestützt hat. Das ergibt sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95. Hier­nach gel­ten im Falle ein­er späteren Änderung der in ein­er Gemein­schaft­sregelung enthal­te­nen Bes­tim­mungen über ver­wal­tungsrechtliche Sank­tio­nen die weniger stren­gen Bes­tim­mungen rück­wirk­end.

Die Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist anwend­bar. Sie gilt nach ihrem Art. 1 für die Rück­forderung von Leis­tun­gen, die der Erstat­tungspflichtige auf­grund ein­er Unregelmäßigkeit erlangt hat, sofern die Leis­tung von der Behörde im Namen oder für Rech­nung des Gemein­schaft­shaushalts erbracht wurde. Diese Voraus­set­zun­gen sind hier gegeben. Der Kläger hat die zu erstat­ten­den Zahlun­gen auf­grund von Unregelmäßigkeit­en erlangt; hierzu zählt die Über­erk­lärung von Flächen in Anträ­gen auf Aus­gle­ich­szahlun­gen für Kul­turpflanzen. Dabei ste­ht der Anwen­dung der Verord­nung nicht ent­ge­gen, dass die Unregelmäßigkeit­en teil­weise vor ihrem Inkraft­treten am 26. Dezem­ber 1995 began­gen wur­den. Die Zahlun­gen wur­den von der Behörde auch im Namen oder für Rech­nung des Gemein­schaft­shaushalts erbracht.

Das Gün­stigkeit­sprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist auch als solch­es anwend­bar. Es kann dazu führen, dass die Zin­sregelung der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 – ent­ge­gen den grund­sät­zlichen Bes­tim­mungen über ihr Inkraft­treten in Art. 53 Abs. 1, Art. 54 Abs. 2 – auch schon für Wirtschaft­s­jahre vor dem 1. Jan­u­ar 2002 Anwen­dung find­et.

Die Ansicht, die Bes­tim­mungen der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 – auch die über ihr Inkraft­treten – gin­gen den­jeni­gen der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 generell vor, weil es sich um späteres und um spezielleres Recht han­dele, verken­nt dabei, dass die Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nach ihrem Art. 1 aus­drück­lich eine “Rah­men­regelung” mit “Grund­sätzen” für ver­wal­tungsrechtliche Maß­nah­men und Sank­tio­nen bei Unregelmäßigkeit­en aufrichtet. Ob deshalb sämtliche Regelun­gen dieser Verord­nung auch späterem speziellerem Recht vorge­hen, bedarf kein­er Entschei­dung. Ger­ade dem hier in Rede ste­hen­den Gün­stigkeit­sprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 hat der Europäis­che Gericht­shof aber den Rang eines all­ge­meinen Grund­satzes des Gemein­schaft­srechts zuerkan­nt. Deshalb hat der Europäis­che Gericht­shof nie bezweifelt, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 2 dieser Verord­nung auch dazu führen kann, dass Sank­tions­bes­tim­mungen der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 auf Zeiträume vor deren Inkraft­treten Anwen­dung find­en, weil sie für den Betrof­fe­nen gün­stiger sind als die entsprechen­den Sank­tions­bes­tim­mungen der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92.

Allerd­ings hat der Europäis­che Gericht­shof her­vorge­hoben, dass das Gün­stigkeit­sprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nur zur Anwen­dung gelan­gen kann, wenn die “spätere Änderung” Aus­druck ein­er gewan­del­ten Wer­tung des Gemein­schafts­ge­set­zge­bers in Bezug auf die jew­eils in Rede ste­hende Unregelmäßigkeit ist. Ste­ht die geän­derte Vorschrift hinge­gen in einem ganz anderen Regelungszusam­men­hang, so dient die Änderung (auch) dazu, die Kohärenz mit diesem neuen Sys­tem zu wahren; dann ist Art. 2 Abs. 2 Satz 2 nicht anwend­bar. Das hat der Europäis­che Gericht­shof für eine verän­derte Kennze­ich­nungspflicht bei Tieren angenom­men, die nicht länger im Kon­text ein­er pro­duk­tions­be­zo­ge­nen, son­dern als Folge der Ein­führung des Betrieb­sprämien­sys­tems im Kon­text ein­er erzeuger­be­zo­ge­nen Bei­hil­fer­egelung ste­ht. Er ist damit der Recht­sauf­fas­sung der Europäis­chen Kom­mis­sion gefol­gt.

Hier­aus kann nach Ansicht des Bun­desver­wal­tungs­gerichts eine Vol­lverzin­sung jedoch nicht gefol­gert wer­den. Im vor­liegen­den Rechtsstre­it ste­ht die Änderung der Zin­sregelung des Art. 14 Abs. 1 und 3 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 durch Art. 49 Abs. 1 und 3 der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 in Rede. Die Änderung bet­rifft wed­er die Zin­spflicht als solche noch die Zin­shöhe – die unverän­dert der mit­glied­staatlichen Regelung anheimgestellt ist -, son­dern allein die zin­spflichtige Zeitspanne. Sie bringt damit einen Wer­tungswan­del des Gemein­schafts­ge­set­zge­bers hin­sichtlich der Angemessen­heit dieser Rechts­folge im Ver­hält­nis zur Schwere der Unregelmäßigkeit zum Aus­druck, ist aber nicht Folge ein­er Verän­derung eines umgreifend­en Regelungszusam­men­hanges oder gar des gesamten Bei­hil­fen- oder Sank­tio­nen­sys­tems.

Ohne Erfolg bleibt schließlich auch der Ver­weis auf Art. 52a der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001, der durch die Änderungsverord­nung (EG) Nr. 118/2004 vom 23. Jan­u­ar 2004 einge­fügt wor­den ist. Richtig ist, dass Art. 52a in Durch­brechung von Art. 54 Abs. 2 unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen die Anwen­dung der Ver­jährungs­bes­tim­mung des Art. 49 Abs. 5 auf Wirtschaft­s­jahre oder Prämien­zeiträume anord­net, die vor dem 1. Jan­u­ar 2002 begonnen haben. Daraus lässt sich aber nicht schließen, dass andere Bes­tim­mungen der Verord­nung auf der­ar­tige frühere Wirtschaft­s­jahre oder Prämien­zeiträume keines­falls – auch nicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 – Anwen­dung find­en kön­nten. Dieser Schluss wäre nur angängig, wenn die Anwend­barkeit des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 die Ein­fü­gung des Art. 52a in die Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 erübrigt hätte. Das ist aber nicht der Fall. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ord­net das Gün­stigkeit­sprinzip nur für ver­wal­tungsrechtliche Sank­tio­nen an. Art. 49 Abs. 5 (und 6) sowie Art. 52a der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 regeln demge­genüber Fra­gen der Ver­jährung. Das sind keine Bes­tim­mungen über ver­wal­tungsrechtliche Sank­tio­nen.

Die Zin­sregelung des Art. 49 Abs. 3 der Verord­nung (EG) Nr. 2419/2001 ist eine Bes­tim­mung über ver­wal­tungsrechtliche Sank­tio­nen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, wenn die verzin­ste Haupt­forderung Sank­tion­scharak­ter trägt.

Die Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 unter­schei­det zwis­chen ver­wal­tungsrechtlichen Maß­nah­men (Art. 4) und ver­wal­tungsrechtlichen Sank­tio­nen (Art. 5). Dies bet­rifft jew­eils die Haupt­forderung der Behörde. Eine Zins­forderung teilt als bloße Neben­forderung die Recht­squal­ität ihrer jew­eili­gen Haupt­forderung; darin ist dem Beru­fungs­gericht zuzus­tim­men. Die Beklagte meint zwar, eine Zins­forderung stelle keines­falls eine ver­wal­tungsrechtliche Sank­tion dar. Dem kann aber nicht gefol­gt wer­den. Richtig ist, dass Zin­sen in Art. 4 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verord­nung nur als Nebenbe­standteil ein­er Pflicht zur Rück­zahlung zu Unrecht erhal­tener Zahlun­gen erwäh­nt wer­den, die eine bloße ver­wal­tungsrechtliche Maß­nahme ohne Sank­tion­scharak­ter darstellt. Daraus kann aber nicht geschlossen wer­den, dass jede Pflicht zur Rück­zahlung erhal­tener Zahlun­gen oder doch jeden­falls jede Pflicht zur Entrich­tung dies­bezüglich­er Zin­sen ohne Sank­tion­scharak­ter wäre. Der Entzug eines gewährten Vorteils kommt nach dem Gemein­schaft­srecht auch dann in Betra­cht, wenn der Wirtschaft­steil­nehmer nur einen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat. Jeden­falls hin­sichtlich des anderen Teils besitzt eine solche Maß­nahme nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der Verord­nung Sank­tion­scharak­ter. Das gilt dann auch hin­sichtlich der insoweit geschulde­ten Zin­sen.

Die Haupt­forderung der Beklagten ist eine ver­wal­tungsrechtliche Sank­tion. Die Beklagte fordert in der Haupt­sache die Rück­zahlung von Flächen­zahlun­gen, weil der Kläger in seinen jährlichen Bei­hil­feanträ­gen eine größere Fläche als bei­hil­fe­fähig angegeben hat­te als im Zuge von Kon­trollen als bei­hil­fe­fähig ermit­telt wurde. Grund­sät­zliche Folge ein­er der­ar­ti­gen Über­erk­lärung ist zunächst, dass der Bei­hil­febe­trag auf der Grund­lage der tat­säch­lich als bei­hil­fe­fähig ermit­tel­ten Fläche berech­net und die überzahlte Dif­ferenz – zuzüglich Zin­sen – zurück­ge­fordert wird. Das ergibt sich aus Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 Satz 1 i.V.m. Unter­abs. 6 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92. Damit wird der rechtswidrig erlangte Vorteil ent­zo­gen. Dies stellt eine ver­wal­tungsrechtliche Maß­nahme im Sinne des Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 dar; eine ver­wal­tungsrechtliche Sank­tion liegt allein hierin noch nicht. Das hat das Bun­desver­wal­tungs­gericht bere­its entsch­ieden.

Über­steigt die Über­erk­lärung freilich ein bes­timmtes Maß, so wird die Bei­hil­fe zusät­zlich gekürzt. Beträgt die nicht bei­hil­fe­fähige Antrags­fläche mehr als 3 % der bei­hil­fe­fähi­gen Fläche oder mehr als 2 ha, so wird die bei­hil­fe­fähige Fläche um das Dop­pelte der nicht bei­hil­fe­fähi­gen Antrags­fläche gekürzt; beträgt sie – wie hier – mehr als 20 % der bei­hil­fe­fähi­gen Fläche, so wird kein­er­lei Flächen­bei­hil­fe gewährt. Das ergibt sich aus Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 Satz 2, Unter­abs. 2 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92. Damit wird der gewährte Vorteil teil­weise oder voll­ständig ent­zo­gen, obwohl der Wirtschaft­steil­nehmer nur einen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat. Nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 liegt hierin eine ver­wal­tungsrechtliche Sank­tion. Das Gün­stigkeit­sprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 dieser Verord­nung ist daher grund­sät­zlich anwend­bar. Das hat der Europäis­che Gericht­shof klargestellt. Damit hat sich das Bun­desver­wal­tungs­gericht in dem erwäh­n­ten – älteren – Beschluss vom 5. April 2006 nicht in Wider­spruch geset­zt. Dieser Beschluss betraf allein den Entzug eines rechtswidrig erlangten Vorteils auf der Grund­lage des Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 Satz 1 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92, nicht hinge­gen eine nach Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 Satz 2, Unter­abs. 2 dieser Verord­nung zusät­zlich gekürzte Bei­hil­fe.

Im Falle ein­er der­art zusät­zlich gekürzten Bei­hil­fe hat die Rück­forderung der Bei­hil­fe ins­ge­samt Sank­tion­scharak­ter. Der Ansicht, Sank­tion­scharak­ter komme nur der zusät­zlichen Kürzung zu, kann nicht gefol­gt wer­den.

Schon die Regelung­stech­nik des Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 und 2 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 lässt eine der­ar­tige Auf­s­pal­tung der Rück­forderung nicht zu. Hier­nach wird im Falle bes­timmter Über­erk­lärun­gen “die tat­säch­lich (als bei­hil­fe­fähig) ermit­telte Fläche”, mithin schon die Berech­nungs­grund­lage für die Bei­hil­fe gekürzt; damit ist der (teil­weise oder voll­ständi­ge) Entzug der Bei­hil­fe ins­ge­samt und nicht nur hin­sichtlich eines Teiles Folge der Kürzung. Deshalb kann die Beklagte auch nicht den Wort­laut von Art. 14 Abs. 1 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 für sich ins Feld führen, wonach der Betrieb­sin­hab­er “bei zu Unrecht gezahlten Beträ­gen” zur Rück­zahlung “dieser Beträge” verpflichtet ist. Bet­rifft nach der Regelung­stech­nik der Verord­nung eine Kürzung schon die Berech­nungs­grund­lage, so ist die gesamte Bei­hil­fe “zu Unrecht gezahlt”.

Eine Auf­s­pal­tung der Rück­forderung ließe sich bei der Anwen­dung von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auch nicht ohne Weit­eres durch­führen. Diese Vorschrift regelt für den Fall von Recht­sän­derun­gen, welch­es Recht bei ver­wal­tungsrechtlichen Sank­tio­nen Anwen­dung find­et. Hier­für muss klar sein, auf welchen Gegen­stand das alte oder das neue Recht Anwen­dung find­en soll. Angesichts dessen wäre eine Auf­s­pal­tung der Rück­forderung kon­struk­tiv nur möglich, wenn die Rück­forderung und ihre Aufteilung auf eine bloße ver­wal­tungsrechtliche Maß­nahme und auf eine ver­wal­tungsrechtliche Sank­tion fest­ste­ht und die Frage des anzuwen­den­den Rechts erst eine nachge­lagerte Frage bet­rifft, wie hier Entste­hen und Umfang des Nebe­nanspruchs auf Zin­sen. Eine Auf­s­pal­tung wäre hinge­gen kon­struk­tiv nicht möglich, wenn die Frage des anzuwen­den­den Rechts das Aus­maß der Rück­forderung und damit deren Qual­i­fika­tion als bloße ver­wal­tungsrechtliche Maß­nahme oder als – ggf. zusät­zliche – Sank­tion selb­st bet­rifft. So liegt es etwa, wenn die jün­gere Vorschrift den Anteil der bei­hil­fe­fähi­gen Fläche ver­größert und damit das Aus­maß der Über­erk­lärung ver­ringert.

Dementsprechend hat der Europäis­che Gericht­shof in sämtlichen Entschei­dun­gen, die die Anwen­dung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 auf nach Art. 9 Abs. 2 Unter­abs. 1 Satz 2, Unter­abs. 2 der Verord­nung (EWG) Nr. 3887/92 gekürzte Flächen­bei­hil­fen betr­e­f­fen, nie bezweifelt, dass die Pflicht zur Rück­zahlung ins­ge­samt Folge ein­er ver­wal­tungsrechtlichen Sank­tion ist.

Hierge­gen kann nicht eingewen­det wer­den, die ein­heitliche Qual­i­fizierung des Entzugs des erlangten Vorteils als Sank­tion führe dazu, dass der Kläger in Anse­hung der Zin­sen bess­er gestellt werde, als wenn ihm nur der zu Unrecht gewährte Teil der Bei­hil­fe ent­zo­gen wor­den wäre. Das ist zwar in Anse­hung allein der Zin­sen richtig; doch ste­ht diesem Vorteil der – weitaus erhe­blichere – Nachteil gegenüber, dass auch der an sich nicht rechtswidrig gewährte Teil der Bei­hil­fe ent­zo­gen wurde. Zudem beschränkt sich die Unstim­migkeit auf von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verord­nung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 erfasste Über­gangs­fälle. Ab dem Wirtschafts- oder Prämien­jahr 2002 kommt eine Verzin­sung auch in Anse­hung des rechtswidrig erlangten Vorteils nur vom Zeit­punkt der Über­mit­tlung des Rück­forderungs­beschei­des an in Betra­cht.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 16. Dezem­ber 2010 – 3 C 7.10