Über­er­klä­run­gen bei der Betriebsprämie

Nach dem Grund­satz der rück­wir­ken­den Anwen­dung der mil­de­ren Sank­ti­ons­norm (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO, EG, Eura­tom Nr. 2988/​95) ist die ein­heit­li­che, nicht nach dem Grad des Ver­schul­dens dif­fe­ren­zie­ren­de Ver­wal­tungs­sank­ti­on bei Über­er­klä­run­gen gemäß Art.19 VO (EU) Nr. 640/​2014 auch dann anzu­wen­den, wenn die Über­er­klä­rung im Zeit­punkt ihrer Bege­hung als vor­sätz­li­che Über­er­klä­rung von der stren­ge­ren Sank­ti­on des Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 erfasst war.

Über­er­klä­run­gen bei der Betriebsprämie

Dem Rück­nah­me- und Rück­for­de­rungs­be­scheid ist als Rechts­grund­la­ge das Gesetz zur Durch­füh­rung der Gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen und der Direkt­zah­lun­gen (Markt­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­setz – MOG) zugrun­de zu legen. Über die Rück­for­de­rung zu Unrecht gewähr­ter Bei­hil­fen ist nach natio­na­lem Recht zu ent­schei­den, soweit es an uni­ons­recht­li­chen Rege­lun­gen fehlt. Zwar begrün­de­te Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 der Kom­mis­si­on vom 21.04.2004 [1] die mate­ri­ell-recht­li­che Pflicht des Betriebs­in­ha­bers, zu Unrecht gezahl­te Betriebs­prä­mi­en zurückzuzahlen.

Die Vor­schrift ent­hielt aber nicht zugleich auch die ver­fah­rens­recht­li­che Ermäch­ti­gung der natio­na­len Behör­den zur Auf­he­bung von Bewil­li­gungs­be­schei­den und zum Erlass von Rück­for­de­rungs­be­schei­den; sie bestimmt sich daher nach natio­na­lem Recht [2].

Bei der Betriebs­prä­mie han­delt es sich um eine flä­chen­be­zo­ge­ne Bei­hil­fe und Direkt­zah­lung im Sin­ne von § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g und Nr. 2 MOG. Deren rechts­wid­ri­ge, aber auch nach­träg­lich rechts­wid­rig gewor­de­ne Bewil­li­gung ist vor­be­halt­lich des zu beach­ten­den Ver­trau­ens­schut­zes auf­zu­he­ben; der danach zu erstat­ten­de Betrag ist durch Bescheid fest­zu­set­zen (§ 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 3 MOG, § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG).

Die ver­wal­tungs­recht­li­che Sank­tio­nie­rung einer Unre­gel­mä­ßig­keit setzt nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 vor­aus, dass sie in einem – gül­ti­gen – Rechts­akt vor dem Zeit­punkt der Unre­gel­mä­ßig­keit vor­ge­se­hen wur­de, was dem straf­recht­li­chen Grund­satz nul­la poe­na sine lege ent­spricht. Im Aus­gangs­punkt ent­schei­dend sind daher die Sank­ti­ons­be­stim­mun­gen der Ver­ord­nung (EG) Nr. 796/​2004 in ihrer ursprüng­li­chen Fas­sung vom 21.04.2004; denn nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts lag eine (vor­sätz­li­che) Unre­gel­mä­ßig­keit spä­tes­tens bei der Eigen­kon­trol­le des Bewil­li­gungs­be­schei­des vom 27.12 2006 vor. Die nach­fol­gen­de, Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 um eine Baga­tell­klau­sel ergän­zen­de Ände­rung durch die Ver­ord­nung (EG) Nr. 380/​2009 vom 08.05.2009 [3] ist hier­für ohne Bedeutung.

Nach Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 war ein Betriebs­in­ha­ber von der Gewäh­rung der Betriebs­prä­mie des lau­fen­den Jah­res aus­ge­schlos­sen, wenn die von ihm in sei­nem Sam­me­lan­trag ange­ge­be­ne Flä­che grö­ßer war als die den Vor­aus­set­zun­gen für die Bei­hil­fe­ge­wäh­rung genü­gen­de Flä­che („ermit­tel­te Flä­che“), sofern die Dif­fe­renz auf einer vor­sätz­li­chen Unre­gel­mä­ßig­keit beruht (Art. 53 Abs. 1 i.V.m. Art. 50 Abs. 3, Art. 49 Abs. 1 Buchst. a und Art. 2 Nr. 22 VO, EG Nr. 796/​2004).

Eine Dif­fe­renz in die­sem Sin­ne liegt hier vor, weil die im Sam­me­lan­trag des Klä­gers ange­ge­be­ne Flä­che zum Anbau von Stär­ke­kar­tof­feln nicht als ermit­tel­te Flä­che gilt. Die­se Flä­che war im Jahr 2006 nur unter der Vor­aus­set­zung bei­hil­fe­fä­hig, dass die auf ihr ange­bau­ten Kar­tof­feln tat­säch­lich zur Stär­ke­her­stel­lung ver­wandt wur­den (Art. 51 Buchst. c VO, EG Nr. 1782/​2003 des Rates vom 29.09.2003 [4]). Der Kar­tof­fel­an­bau zu ande­ren Zwe­cken (Spei­se­kar­tof­fel) war för­der­recht­lich nur erlaubt und damit bei­hil­fe­fä­hig, wenn für die Flä­che eine OGS-Geneh­mi­gung zur Ver­fü­gung stand (Art. 60 VO, EG Nr. 1782/​2003 o.g. Fas­sung). Unge­ach­tet sei­ner unzu­tref­fen­den Anga­be stand dem Klä­ger für die Flä­che kei­ne OGS-Geneh­mi­gung zur Ver­fü­gung, nach­dem sei­ne OGS-Geneh­mi­gun­gen durch die übri­gen, zutref­fend ange­mel­de­ten Flä­chen bereits in Anspruch genom­men waren.

Die­se Dif­fe­renz beruht auf einer Unre­gel­mä­ßig­keit. Der Begriff der Unre­gel­mä­ßig­keit wird all­ge­mein und grund­le­gend in Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 sowie im Anwen­dungs­be­reich der Ver­ord­nung (EG) Nr. 796/​2004 durch des­sen Art. 2 Nr. 10 defi­niert. Nach die­ser sek­to­ra­len Defi­ni­ti­on ist eine Unre­gel­mä­ßig­keit in jeder Miss­ach­tung der für die Gewäh­rung der betref­fen­den Bei­hil­fe gel­ten­den Rechts­vor­schrif­ten zu sehen. Wie sich aus Erwä­gungs­grund 55 VO, EG Nr. 796/​2004 und auch aus der all­ge­mei­nen Defi­ni­ti­on des Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 ergibt, geht es dem Uni­ons­ge­setz­ge­ber um den Schutz der finan­zi­el­len Inter­es­sen der Gemein­schaft, mit­hin um Ver­stö­ße gegen Rechts­vor­schrif­ten, die zu unge­recht­fer­tig­ten Aus­ga­ben füh­ren. Das sind die Vor­schrif­ten, deren Ein­hal­tung Vor­aus­set­zung der Leis­tungs­ge­wäh­rung ist und die in die­sem Sin­ne för­der­rele­vant sind.

Der Klä­ger hat im vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall für die 0,8 ha gro­ße Teil­flä­che Zah­lungs­an­sprü­che akti­viert unter der Anga­be, das Land zum Anbau von Stär­ke­kar­tof­feln zu nut­zen. Er unter­lag damit för­der­recht­lich dem Ver­bot, die­se Flä­che für ande­re als für die Her­stel­lung von Kar­tof­fel­stär­ke bestimm­te Kar­tof­feln zu nut­zen. Folg­lich ver­letz­te der Klä­ger bereits mit der zweck­wid­ri­gen Ver­wen­dung der Kar­tof­feln das Nut­zungs­ver­bot in för­der­rele­van­ter Wei­se und beging damit eine Unre­gel­mä­ßig­keit. Damit ver­bun­den ist eine wei­te­re Unre­gel­mä­ßig­keit, auf die sich das Beru­fungs­ge­richt zu Recht stützt. Gemäß Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 muss­te der Sam­me­lan­trag alle zur Fest­stel­lung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit erfor­der­li­chen Infor­ma­tio­nen ent­hal­ten, wozu hier gemäß vor­ste­hend genann­ter Vor­schrif­ten auch die Nut­zung des Kar­tof­fel­an­baus gehör­te. Aus­drück­lich bestimm­te § 7 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a und l InVe­KoSV, dass die Nut­zung von Flä­chen für den Anbau von Kar­tof­feln, unter­schie­den nach Stär­ke­kar­tof­feln und ande­ren Kar­tof­feln, anzu­ge­ben war. Die­se Anga­ben müs­sen nicht nur im Zeit­punkt der Erklä­rung zutref­fen. Im Rah­men des Inte­grier­ten Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tems (Inte­grier­tes Sys­tem) obliegt es einem Antrag­stel­ler, Bei­hil­fe­an­trä­ge nur für Flä­chen zu stel­len, die die Bedin­gun­gen für die Gewäh­rung der betref­fen­den Bei­hil­fe erfül­len, und über jede nach Antrag­stel­lung ein­tre­ten­de Ände­rung der Sach­la­ge zu infor­mie­ren [5]. Das spie­gelt auch Art. 68 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/​2004 wider, der bei recht­zei­ti­ger Mit­tei­lung, dass der Bei­hil­fe­an­trag „seit Ein­rei­chung feh­ler­haft gewor­den ist“, von Sank­tio­nen befreit.

Es genügt jeden­falls Vor­satz in Gestalt siche­ren Wis­sens (direk­ter Vor­satz), eine absicht­li­che Bege­hung der Unre­gel­mä­ßig­keit, und ent­spre­chend auch eine betrugs­spe­zi­fi­sche Berei­che­rungs­ab­sicht, muss also nicht vor­lie­gen. Der Vor­satz muss sich auf die Unre­gel­mä­ßig­keit bezie­hen und damit jeden­falls nicht unmit­tel­bar auf die Unrecht­mä­ßig­keit der bewil­lig­ten Bei­hil­fe. Der Begriff der Unre­gel­mä­ßig­keit knüpft jedoch an die Ver­let­zung einer för­der­rele­van­ten Vor­schrift an, die die Rechts­wid­rig­keit einer den­noch gewähr­ten Bei­hil­fe nach sich zieht, so dass die Fehl­vor­stel­lung, die ver­letz­te Vor­schrift habe kei­ne Bedeu­tung für die bean­trag­te För­de­rung, als ein den Vor­satz aus­schlie­ßen­der Irr­tum ange­se­hen wer­den könnte.

Im vor­lie­gend ent­schie­de­nen Fall ist von einer vor­sätz­lich began­ge­nen Unre­gel­mä­ßig­keit aus­zu­ge­hen. Eine sol­che Unre­gel­mä­ßig­keit dürf­te bereits dar­in bestehen, dass der Klä­ger mit der zweck­wid­ri­gen Ver­wen­dung der Kar­tof­feln wis­sent­lich gegen das för­der­recht­li­che Nut­zungs­ver­bot ver­sto­ßen hat, weil er – legt man die­se Fest­stel­lun­gen zugrun­de – das För­der­sys­tem durch­aus ver­stan­den und dem­nach gewusst hat, dass er die Stär­ke­kar­tof­feln nicht abwei­chend ver­mark­ten durf­te. Das Beru­fungs­ge­richt hat die vor­sätz­li­che Unre­gel­mä­ßig­keit erst dar­in gese­hen, dass der Klä­ger die von sei­nen Antrags­an­ga­ben abwei­chen­de Ver­wen­dung von Stär­ke­kar­tof­feln der Beklag­ten nicht (unver­züg­lich) mit­ge­teilt habe und ihm jeden­falls spä­tes­tens bei der Eigen­kon­trol­le des Bewil­li­gungs­be­scheids die Kor­rek­tur­be­dürf­tig­keit der Anga­ben bewusst gewe­sen sein müs­se. Davon aus­ge­hend liegt die vor­sätz­li­che Unre­gel­mä­ßig­keit aller­dings zeit­lich nach Erlass der Betriebs­prä­mi­en­be­wil­li­gung, so dass die­se (ursprüng­lich) nur inso­weit rechts­wid­rig wäre, als für die 0,8 ha gro­ße Teil­flä­che eine Betriebs­prä­mie bewil­ligt wur­de. Das ist mit der Teil­rück­nah­me erle­digt. Die fort­be­stehen­de Bewil­li­gung wur­de hin­ge­gen erst nach­träg­lich rechts­wid­rig. Das ist aber nicht wei­ter bedeut­sam (§ 47 VwVfG), weil die ver­blie­be­ne Bewil­li­gung dann zwar nicht zurück­zu­neh­men, aber mit den glei­chen Rechts­fol­gen gemäß § 10 Abs. 2 Halbs. 1 MOG zu wider­ru­fen war.

Nach den Sank­ti­ons­re­ge­lun­gen der Dele­gier­ten Ver­ord­nung (EU) Nr. 640/​2014 bleibt die vor­sätz­li­che Über­er­klä­rung in Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 ohne Sanktion.

Die Ver­ord­nung (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 ent­hält eine Rah­men­re­ge­lung für ein­heit­li­che Kon­trol­len sowie für ver­wal­tungs­recht­li­che Maß­nah­men und Sank­tio­nen bei Unre­gel­mä­ßig­kei­ten, die mit ihren all­ge­mei­nen, hori­zon­tal gel­ten­den Vor­schrif­ten alle Berei­che der Uni­ons­po­li­tik erfasst und grund­sätz­lich von allen sek­tor­be­zo­ge­nen Ver­ord­nun­gen zu beach­ten ist [6]. Ihr Art. 2 Abs. 2 Satz 2 bestimmt, dass bei einer spä­te­ren Ände­rung der in einer Gemein­schafts­re­ge­lung ent­hal­te­nen Bestim­mun­gen über ver­wal­tungs­recht­li­che Sank­tio­nen die weni­ger stren­gen Bestim­mun­gen rück­wir­kend gel­ten. Das damit auf ver­wal­tungs­recht­li­che Sank­tio­nen anzu­wen­den­de Güns­tig­keits­prin­zip ist Aus­druck des Grund­sat­zes der rück­wir­ken­den Anwen­dung des mil­de­ren Straf­ge­set­zes, der zu den gemein­sa­men Ver­fas­sungs­tra­di­tio­nen der Mit­glied­staa­ten gehört und als all­ge­mei­ner Grund­satz des Gemein­schafts­rechts anzu­se­hen ist [7]. Ent­spre­chend ist das Güns­tig­keits­prin­zip auch mit Blick auf Rechts­än­de­run­gen zu beach­ten, die im Rechts­mit­tel­ver­fah­ren – hier im Revi­si­ons­ver­fah­ren – vor­ge­nom­men wer­den [8].

Die Rege­lung der Sank­ti­on der in einer vor­sätz­li­chen Über­er­klä­rung lie­gen­den Unre­gel­mä­ßig­keit nach Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 wur­de zunächst durch die Ände­rungs­ver­ord­nung (EG) Nr. 380/​2009 durch eine Baga­tell­re­ge­lung abge­mil­dert, die jedoch den vor­lie­gen­den Sach­ver­halt nicht erfasst. Die Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 nach­fol­gen­de, für Bei­hil­fe­an­trä­ge ab 2010 gel­ten­de Sank­ti­ons­re­ge­lung über­nahm die zuvor gel­ten­de Vor­schrift unver­än­dert (Art. 60 Abs. 1 VO, EG Nr. 1122/​2009). Mit Art.19 VO (EU) Nr. 640/​2014 wur­de jedoch eine neue, nicht mehr den Grad des Ver­schul­dens berück­sich­ti­gen­de ein­heit­li­che Rege­lung der „Ver­wal­tungs­sank­tio­nen bei Über­er­klä­run­gen“ geschaf­fen. Sie dif­fe­ren­ziert nicht mehr zwi­schen vor­sätz­li­chen und ande­ren Über­er­klä­run­gen. Die Sank­ti­on wird viel­mehr abhän­gig von der Flä­chen­dif­fe­renz bezo­gen auf die für die jewei­li­ge Bei­hil­fe­re­ge­lung rele­van­te Kul­tur­grup­pe gestuft und ent­fällt, wenn eine Baga­tell­gren­ze nicht über­schrit­ten wird. Die­se Gren­ze liegt bei einer Flä­chen­dif­fe­renz von 3% oder 2 ha und wur­de im Fall des Klä­gers nicht über­schrit­ten. Die neue Sank­ti­ons­re­ge­lung ent­spricht der bis­lang nur für nicht vor­sätz­li­che Über­er­klä­run­gen gel­ten­den Sank­ti­on des Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 (= Art. 58 Abs. 1 VO, EG Nr. 1122/​2009 der Kom­mis­si­on vom 30.11.2009, ABl L 316 S. 65) und ist gegen­über der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge eine mil­de­re Sank­ti­on der Fäl­le von vor­sätz­li­chen Übererklärungen.

Der Anwen­dung die­ser mil­de­ren Sank­ti­ons­re­ge­lung ste­hen die Vor­schrif­ten zur Auf­he­bung der mit ihr abge­lös­ten Ver­ord­nung (EG) Nr. 1122/​2009, zum In-Kraft-Tre­ten und zum Gel­tungs­be­ginn der Ver­ord­nung (EU) Nr. 640/​2014 nicht entgegen.

In der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs ist geklärt, dass die im Rege­lungs­be­reich der Gemein­sa­men Agrar­po­li­tik übli­chen Über­gangs­re­ge­lun­gen, wie sie sich in Art. 53 und 54 VO (EG) Nr. 2419/​2001 [9] fin­den, die Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips nicht aus­schlie­ßen. Soweit sich aus dem jewei­li­gen Rechts­akt kein ande­rer Hin­weis ergibt, las­sen sie das mit der Rah­men­re­ge­lung der Ver­ord­nung (EG, Eura­tom) Nr. 2988/​95 all­ge­mein ein­ge­führ­te Güns­tig­keits­prin­zip unbe­rührt [10].

Nach den hier zu beach­ten­den Über­gangs­vor­schrif­ten blei­ben die bis­he­ri­gen Bei­hil­fe­vor­schrif­ten für Bei­hil­fe­an­trä­ge frü­he­rer Zeit­räu­me und für Zah­lungs­an­trä­ge des Jah­res 2014 anwend­bar (Art. 43 Satz 1 und 2 Buchst. a und b VO, EU Nr. 640/​2014). Spie­gel­bild­lich wur­de – jen­seits des In-Kraft-Tre­tens der Ver­ord­nung am 27.06.2014 – gere­gelt, dass die neu­en Bestim­mun­gen für Anträ­ge gel­ten, die sich auf Zeit­räu­me ab 1.01.2015 bezie­hen. Das ent­spricht den übli­chen Über­gangs­re­ge­lun­gen. Ein Hin­weis dar­auf, dass mit ihnen zugleich die Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips hät­te aus­ge­schlos­sen wer­den sol­len, lässt sich die­sen Vor­schrif­ten nicht ent­neh­men. Etwas ande­res ergibt sich auch nicht aus den Über­gangs­vor­schrif­ten im Zusam­men­hang mit der Ablö­sung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 796/​2004 durch die Ver­ord­nung (EG) Nr. 1122/​2009 oder aus den allein für das Jahr 2014 bedeut­sa­men Über­gangs­re­ge­lun­gen, die in vor­lie­gen­dem Zusam­men­hang wegen des Aus­lau­fens der För­der­pe­ri­ode 2007 bis 2013 not­wen­dig wur­den [11].

Die Neu­re­ge­lung der Sank­ti­on bei Über­er­klä­run­gen stellt sich auch nicht als gänz­li­che Neu­struk­tu­rie­rung der Sank­ti­ons­vor­schrif­ten dar, die einer Anpas­sung an die Ände­run­gen des Bei­hil­fe­sys­tems, hier der Fort­ent­wick­lung der Betriebs­prä­mie, geschul­det wäre und damit kei­ne gewan­del­te gesetz­ge­be­ri­sche Wer­tung in Bezug auf die Sank­tio­nie­rung von Über­er­klä­run­gen zum Aus­druck brin­gen würde.

Einen sol­chen, die Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips aus­schlie­ßen­den Sys­tem­wech­sel hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof im Zuge des mit der Agrar­re­form 2003 ver­bun­de­nen Wech­sels vom Sys­tem pro­duk­ti­ons­be­zo­ge­ner Direkt­zah­lun­gen zur – weit­ge­hend – von der Pro­duk­ti­on ent­kop­pel­ten Betriebs­prä­mie für die Sank­ti­on einer Ver­let­zung der Regis­trie­rungs­pflicht für Tie­re ange­nom­men [12]. Wäh­rend eine qua­li­fi­zier­te Ver­let­zung der Regis­trie­rungs­pflicht vor der Reform zu einem zwölf­mo­na­ti­gen Aus­schluss der Mut­ter­kuh­prä­mie führ­te, war die Regis­trie­rungs­pflicht im Rah­men der Betriebs­prä­mie als soge­nann­te ander­wei­ti­ge Ver­pflich­tung (Cross-Com­pli­an­ce) zu beach­ten, deren Ver­let­zung zu einer pro­zen­tua­len Kür­zung der Betriebs­prä­mie führ­te, für die unter ande­rem eine indi­vi­du­el­le Bewer­tung aller Ver­stö­ße von Bedeu­tung war. Die Ein­hal­tung der Regis­trie­rungs­pflicht war damit in einen ganz ande­ren Rege­lungs­zu­sam­men­hang gestellt wor­den, der eine Anpas­sung des Sank­ti­ons­sys­tems erfor­der­lich mach­te, um Unstim­mig­kei­ten zu ver­mei­den. Im Zusam­men­hang mit dem ver­än­der­ten Bezugs­rah­men tra­ten ver­än­der­te Para­me­ter an die Stel­le der bis­he­ri­gen, um die Sank­ti­on an den neu­en Rege­lungs­zu­sam­men­hang anzu­pas­sen [13].

Ein ver­gleich­ba­rer, die Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips aus­schlie­ßen­der Wech­sel des Sank­ti­ons­sys­tems liegt hier nicht vor. Mit der Sank­ti­ons­re­ge­lung des Art.19 VO (EU) Nr. 640/​2014 wer­den im Anwen­dungs­be­reich der Ver­ord­nung alle Über­er­klä­run­gen im Zusam­men­hang flä­chen­be­zo­ge­ner Bei­hil­fe­re­ge­lun­gen erfasst. Ein­be­zo­gen sind damit auch die ver­schie­de­nen, an die Grö­ße der gemel­de­ten Flä­che anknüp­fen­den Stüt­zungs­re­ge­lun­gen zur Ent­wick­lung des länd­li­chen Raums (ELER), deren Sank­tio­nen zuvor in der Ver­ord­nung (EU) Nr. 65/​2011 der Kom­mis­si­on vom 27.01.2011 [14] nor­miert wur­de. Die dort für vor­sätz­li­che Über­er­klä­run­gen vor­ge­se­he­ne Sank­ti­on (Art. 16 Abs. 6 VO, EU Nr. 65/​2011) ist iden­tisch mit der Sank­ti­on der Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 in sei­ner zuletzt gel­ten­den Fas­sung und Art. 60 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/​2009. Das macht deut­lich, dass der Uni­ons­ge­setz­ge­ber unge­ach­tet der zwi­schen den ver­schie­de­nen flä­chen­be­zo­ge­nen Bei­hil­fe­re­ge­lun­gen bestehen­den Unter­schie­de nach wie vor ein ein­heit­li­ches Sank­ti­ons­re­gime vor­sieht, das mit der Auf­ga­be der beson­de­ren Sank­tio­nie­rung vor­sätz­li­cher Über­er­klä­run­gen abge­mil­dert wur­de. Dem­entspre­chend lässt sich auch mit Blick auf die Fort­ent­wick­lung des Betriebs­prä­mi­en­sys­tems ein Sys­tem­wech­sel nicht erkennen.

Die bis­he­ri­ge Betriebs­prä­mie kehrt künf­tig in der mit ihr ver­gleich­ba­ren Basis­prä­mie und „damit ver­bun­de­nen Zah­lun­gen“ wie­der (vgl. Titel III VO (EU) Nr. 1307/​2013 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 17.12 2013 [15] – „flä­chen­be­zo­ge­ne Bei­hil­fe­re­ge­lun­gen“ gemäß Art. 2 Nr.20 VO, EU Nr. 640/​2014). Die Basis­prä­mie ist dabei – auch ihrer wirt­schaft­li­chen Bedeu­tung nach – das Kern­ele­ment der Direkt­zah­lun­gen. Sie wird wie die Betriebs­prä­mie auf der Grund­la­ge von Zah­lungs­an­sprü­chen für bei­hil­fe­fä­hi­ge Flä­chen gewährt (Art. 21, 32 f. VO, EU Nr. 1307/​2013). Fakul­ta­tiv – und so in Deutsch­land umge­setzt – wird es eine Umver­tei­lungs­prä­mie geben, die auch als Zuschlag für – der Flä­che nach – klei­ne­re und mitt­le­re Betrie­be oder als Zusatz­prä­mi­en für die ers­ten Hekt­are bezeich­net wird (Art. 41 VO, EU Nr. 1307/​2013). Zudem ist eine beson­de­re „Zah­lung für dem Kli­ma- und Umwelt­schutz för­der­li­che Land­be­wirt­schaf­tungs­me­tho­den“ vor­ge­se­hen, die auch als Gree­ning­prä­mie oder Öko­lo­gi­sie­rungs­zu­schlag bezeich­net wird (Art. 43 ff. VO, EU Nr. 1307/​2013). Vor­ge­se­hen sind dar­über hin­aus „Zah­lun­gen für Jung­land­wir­te“ (Art. 50 VO, EU Nr. 1307/​2013), die eben­falls an die Basis­prä­mie anknüp­fen (Art. 49 VO, EU Nr. 639/​2014), und – fakul­ta­tiv – zusätz­li­che „Zah­lun­gen für Gebie­te mit natur­be­ding­ten Benach­tei­li­gun­gen“ (Art. 48 f. VO, EU Nr. 1307/​2013). Jen­seits der dar­aus ersicht­li­chen Ver­fei­ne­rung des bis­he­ri­gen Betriebs­prä­mi­en­sys­tems bleibt das Haupt­merk­mal [16] der von den Sank­ti­ons­re­ge­lun­gen erfass­ten Fäl­le, das Zugrun­de­lie­gen einer flä­chen­be­zo­ge­nen Bei­hil­fe­re­ge­lung, unverändert.

Etwas ande­res ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass Über­er­klä­run­gen im spe­zi­fi­schen Zusam­men­hang mit dem Anbau von Kar­tof­feln nicht mehr mög­lich sind, weil bereits zum Jahr 2008 das bis­he­ri­ge Nut­zungs­ver­bot auf­ge­ho­ben wur­de. Die Sank­ti­ons­re­ge­lun­gen haben weder auf die­se Son­der­kon­stel­la­ti­on abge­stellt noch hat der Uni­ons­ge­setz­ge­ber den Fort­fall die­ser an die Pro­duk­ti­on gekop­pelt geblie­be­nen Son­der­re­ge­lun­gen nach­fol­gend zum Anlass einer Ände­rung der Sank­ti­ons­re­ge­lun­gen genom­men. Ent­ge­gen dem Vor­brin­gen der Beklag­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung kann die ledig­lich fort­ent­wi­ckel­te, bereits mit der Agrar­re­form 2003 weit­ge­hend ver­wirk­lich­te Ent­kop­pe­lung der Agrar­bei­hil­fen von der Pro­duk­ti­on dem­entspre­chend auch nicht als Sys­tem­wech­sel betrach­tet wer­den, der im Kon­text der hier in Rede ste­hen­den Sank­ti­ons­re­ge­lung der Anwen­dung des Güns­tig­keits­prin­zips ent­ge­gen­steht. Viel­mehr ist kein Anhalts­punkt dafür ersicht­lich, dass die Neu­re­ge­lung der Ver­wal­tungs­sank­tio­nen bei Über­er­klä­run­gen sich aus der Fort­ent­wick­lung des Bei­hil­fen­sys­tems erklärt und damit nicht Aus­druck einer gewan­del­ten gesetz­ge­be­ri­schen Wer­tung der Sank­tio­nie­rung von Über­er­klä­run­gen ist.

Danach kommt es nicht dar­auf an, ob die bei Bege­hung der vor­sätz­li­chen Unre­gel­mä­ßig­keit gel­ten­de Sank­ti­ons­re­ge­lung des Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 in ihrer ursprüng­li­chen, noch nicht durch eine Baga­tell­klau­sel abge­mil­der­ten Fas­sung mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz unver­ein­bar war und ob dies wegen der Gel­tung des Grund­sat­zes nul­la poe­na sine lege (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO, EG, Eura­tom Nr. 2988/​95) zur Rechts­wid­rig­keit der Sank­ti­on füh­ren wür­de. Dabei wäre aller­dings zu beach­ten, dass der Euro­päi­sche Gerichts­hof dem Uni­ons­ge­setz­ge­ber im Bereich der gemein­sa­men Agrar­po­li­tik ein wei­tes Gestal­tungs­er­mes­sen ein­räumt und sei­ne Kon­trol­le dar­auf beschränkt, ob die betref­fen­de Maß­nah­me zur Ziel­er­rei­chung offen­sicht­lich unge­eig­net ist [17].

Uner­heb­lich bleibt auch, ob sich der Klä­ger auf schutz­wür­di­ges Ver­trau­en hät­te beru­fen kön­nen. Zutref­fend ist das Beru­fungs­ge­richt davon aus­ge­gan­gen, dass der bei der Auf­he­bung der Bewil­li­gun­gen und bei der Rück­for­de­rung zu Unrecht gewähr­ter Betriebs­prä­mi­en zu beach­ten­de Ver­trau­ens­schutz abschlie­ßend durch Art. 73 VO (EG) Nr. 796/​2004 gere­gelt ist [18]. Stand aller­dings ent­spre­chend den Aus­füh­run­gen des Beru­fungs­ge­richts in dem zur Teil­rück­nah­me der Betriebs­prä­mi­en­be­wil­li­gung füh­ren­den Ver­fah­ren die Fra­ge einer voll­stän­di­gen Rück­nah­me im Vor­der­grund des Inter­es­ses, so lässt sich eine Aus­le­gung dahin, dass die Teil­rück­nah­me als abschlie­ßen­de Rege­lung zu ver­ste­hen war und in ihr ein Ver­zicht auf wei­ter­ge­hen­de Rück­for­de­run­gen lag, nicht des­halb ver­nei­nen, weil es zu einer sol­chen Rege­lung kei­nen Anlass gege­ben hät­te. Anders als in der in Bezug genom­men Ent­schei­dung [19] bestand hier nach dem maß­geb­li­chen Emp­fän­ger­ho­ri­zont durch­aus Anlass zu einer Ent­schei­dung dar­über, ob die Bewil­li­gung nur teil­wei­se oder ganz zurück­ge­nom­men wird. Unge­ach­tet des­sen hät­te sich der Klä­ger jedoch nicht auf Ver­trau­ens­schutz beru­fen kön­nen. Die hier näher in Betracht zu zie­hen­de Rege­lung des Art. 73 Abs. 4 Unter­abs. 1 VO (EG) Nr. 796/​2004 schützt das Ver­trau­en in den Fort­be­stand einer Betriebs­prä­mi­en­zah­lung nur, wenn die Zah­lung auf einem Irr­tum im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Behör­de beruht. Hier beruht die Betriebs­prä­mi­en­zah­lung jedoch auf einer Unre­gel­mä­ßig­keit des Klä­gers. Dar­an ändert nichts, dass sich die Beklag­te zunächst auf eine Teil­rück­for­de­rung beschränkt hat, weil sie – nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts feh­ler­haft – eine vor­sätz­li­che Unre­gel­mä­ßig­keit ver­neint hat.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 1. Okto­ber 2014 – 3 C 31.2013

  1. ABl L 141 S. 18[]
  2. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 26.08.2009 – 3 C 15.08, Buch­holz 424.3 För­de­rungs­maß­nah­men Nr. 10 Rn. 30; und vom 10.12 2003 – 3 C 22.02, Buch­holz 316 § 49 VwVfG Nr. 44 S. 14 f.[]
  3. ABl L 116 S. 9[]
  4. ABl L 270 S. 1, in der Fas­sung der VO, EG Nr. 864/​2004, ABl L 206 S.20[]
  5. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 – C‑417/​00, Agrar­ge­nos­sen­schaft Pretzsch, Slg. I‑11070 Rn. 45 ff., 52[]
  6. vgl. EuGH, Urteil vom 11.03.2008 – C‑420/​06, Jager, Slg. I‑1315 Rn. 61 m.w.N.[]
  7. EuGH, Urteil vom 11.03.2008 a.a.O. Rn. 59 m.w.N.[]
  8. vgl. EuGH, Urtei­le vom 01.07.2004 – C‑295/​02, Ger­ken, Slg. I‑6382 Rn. 14 – 20; und vom 11.03.2008 a.a.O. Rn. 40 f., 84[]
  9. ABl L 327 S. 11[]
  10. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 a.a.O. Rn. 53 – 58[]
  11. VO, EU Nr. 1310/​2013 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 17.12 2013, ABl L 347 S. 865[]
  12. EuGH, Urteil vom 11.03.2008 a.a.O. Rn. 67 ff.[]
  13. vgl. im Ein­zel­nen EuGH, Urteil vom 11.03.2008 a.a.O. insb. Rn. 73 ff.[]
  14. ABl L 25 S. 8[]
  15. ABl L 347 S. 608[]
  16. vgl. EuGH, Schluss­an­trä­ge vom 27.11.2007 – C‑420/​06, Jager, Slg. I‑1315 Rn. 71[]
  17. EuGH, Urtei­le vom 16.03.2006 – C‑94/​05, Ems­land Stär­ke, Slg. I‑2619 Rn. 53 f.; vom 24.05.2007 – C‑45/​05, Maats­chap Scho­ne­wil­le-Prins, Slg. I‑3997 Rn. 45; vom 17.01.2008 – C‑37/​06 und – C‑58/​06, Via­mex Agrar Han­del und ZVK, Slg. I‑69 Rn. 33 ff.; und vom 21.07.2011 – C‑150/​10, Beneo Oraf­ti, Slg. I‑6843, Rn. 75 – 77[]
  18. vgl. zur Vor­gän­ger­vor­schrift EuGH, Urteil vom 26.08.2009 – 3 C 15.08 – a.a.O. Rn. 30 und Beschluss vom 20.12 2012 – 3 B 20.12, Buch­holz 451.505 Ein­zel­ne Stüt­zungs­re­ge­lun­gen Nr. 6 Rn. 12[]
  19. BVerwG, Urteil vom 02.09.1999 – 2 C 22.98, BVerw­GE 109, 283[]