Steuerhinterziehung mittels Milchquote

Ist es straf­bar, wenn sie Milch, die aus den alten Bun­deslän­dern stammt, als solche aus den neuen Bun­deslän­dern deklar­i­eren? Ja, und zwar als Steuer­hin­terziehung. Denn eine Steuer­hin­terziehung kann ein Land­wirt auch durch Manip­u­la­tio­nen bei Erhe­bung der “Milch­ab­gabe” bege­hen. Diese Auf­fas­sung bestätigte jet­zt das Bun­desver­fas­sungs­gericht und nahm die Ver­fas­sungs­beschw­er­den eines hes­sis­chen und eines thüringis­chen Land­wirts, die sich gegen ihre Verurteilung wegen Steuer­hin­terziehung richteten, nicht zur Entschei­dung an.

Steuerhinterziehung mittels Milchquote

Die Marktorganisation für Milch

Ab 1964 führte die Europäis­che Gemein­schaft schrit­tweise eine gemein­same Mark­tor­gan­i­sa­tion für Milch ein, die Inter­ven­tion­s­maß­nah­men zur Stützung des Milch­preis­es und die Fes­tle­gung eines Richt­preis­es für Milch durch den Rat vor­sah. Um Über­schusspro­duk­tio­nen zu ver­mei­den, wurde bei den Erzeugern oder den Käufern von Kuh­milch für fünf aufeinan­der fol­gende Milch­wirtschaft­s­jahre eine zusät­zliche Abgabe erhoben, die bei Über­schre­itung bes­timmter Ref­erenz­men­gen fäl­lig wer­den sollte. Für jeden Mit­glied­staat wurde eine Gesamt­garantiemenge fest­ge­set­zt. Durch Verord­nung (EWG) Nr. 3577/90 des Rates vom 4. Dezem­ber 1990 über die für die Land­wirtschaft erforder­lichen Über­gangs­maß­nah­men und Anpas­sun­gen auf­grund der Her­stel­lung der deutschen Ein­heit erk­lärte der Gemein­schafts­ge­set­zge­ber die Zusatz­ab­gaben­regelung für auf das Gebi­et der ehe­ma­li­gen Deutschen Demokratis­chen Repub­lik ab 1. April 1991 anwend­bar.

Mit der Verord­nung Nr. 3950/92 wurde das Milchquoten­sys­tem grundle­gend neu geregelt. Art. 1 der Verord­nung Nr. 3950/92 traf die grundle­gende Bes­tim­mung über die Erhe­bung der Abgabe für weit­ere sieben Milch­wirtschaft­s­jahre ab 1. April 1993 und set­zte deren Höhe auf 115 % des Milchricht­preis­es fest. Zur Höhe der einzel­be­trieblichen Ref­erenz­men­gen bes­timmte Art. 4 Abs. 1, dass diese grund­sät­zlich der am 31. März 1993 zur Ver­fü­gung ste­hen­den Menge entsprechen sollte. Bes­tim­mungen über die Höhe der den Mit­glied­staat­en zuste­hen­den Gesamt­garantiemen­gen fan­den sich in den Milch­wirtschaft­s­jahren 1996/1997 bis 1998/1999 in Art. 3 Abs. 2 der Verord­nung Nr. 3950/92, wobei jew­eils Teile der für Deutsch­land aus­gewiese­nen Gesamt­men­gen in ein­er Fußnote für die neuen Län­der vorge­se­hen waren. Hin­sichtlich der Modal­itäten der Abgaben­er­he­bung sah Art. 2 Abs. 1 Unter­abs. 1 vor, die bei Über­schre­itung der Gesamt­garantiemen­gen fäl­lige Abgabe auf alle Erzeuger zu verteilen, die zur Men­genüber­schre­itung beige­tra­gen hat­ten. Art. 2 Abs. 1 UAbs 2 eröffnete den Mit­glied­staat­en insofern die Möglichkeit, die Über­schre­itung von Ref­erenz­men­gen durch Ver­rech­nung mit ungenutzten Ref­erenz­men­gen ander­er Erzeuger zu kom­pen­sieren.

Die Umset­zung der gemein­schaft­srechtlichen Vor­gaben zur Milch­mark­tord­nung erfol­gte in Deutsch­land über das Mark­tor­gan­i­sa­tion­s­ge­setz.

Auf der Grund­lage entsprechen­der Verord­nungser­mäch­ti­gun­gen in § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG und § 12 Abs. 2 S. 1 MOG traf die Milch-Garantien­men­gen-Verord­nung, nähere Bes­tim­mungen über die Durch­führung der Verord­nung Nr. 3950/92. § 7b Abs. 1 MGV ermöglichte es den Käufern von Milch­pro­duk­ten, im Regelfall also den Molk­ereien, Anliefer­ungs-Ref­erenz­men­gen, die im jew­eili­gen Zwölf­monat­szeitraum nicht genutzt wor­den waren (Unter­liefer­un­gen), anderen Milcherzeugern, deren Liefer­un­gen die ihnen zugeteilte Anliefer­ungs-Ref­erenz­menge über­schrit­ten hat­ten (Über­lief­er­er), nachträglich zuzuteilen. Allerd­ings sta­tu­ierte Satz 8 ein Saldierungsver­bot zwis­chen alten und neuen Län­dern:

Nicht genutzte Anliefer­ungs-Ref­erenz­men­gen, die sich auf Betriebe oder Betrieb­steile in dem in Artikel 3 des Eini­gungsver­trages genan­nten Gebi­et beziehen, dür­fen nur anderen Milcherzeugern, deren Betrieb ganz oder teil­weise in diesem Gebi­et liegt, zugeteilt wer­den; dies gilt für Anliefer­ungs-Ref­erenz­men­gen, die sich auf Betriebe oder Betrieb­steile außer­halb dieses Gebi­etes beziehen, entsprechend.

Die Straf­barkeit der Hin­terziehung der zusät­zlichen Abgabe auf Milch fol­gte aus § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG, wonach auf Abgaben zu Mark­tord­nungszweck­en, die nach Regelun­gen im Sinne des § 1 Abs. 2 hin­sichtlich Mark­tord­nungswaren erhoben wur­den, die Vorschriften der Abgabenord­nung – ein­schließlich des § 370 AO – entsprechend anzuwen­den waren. § 35 MOG enthielt ergänzende Vorschriften über die Anwen­dung der „nach § 12 Abs. 1 Satz 1 anzuwen­den­den Straf- und Bußgeld­vorschriften der Abgabenord­nung“.

Der den Verfassungsbeschwerden zugrunde liegende Sachverhalt

Auf der Grund­lage dieser Ende der 1990er Jahre gel­tenden europäis­chen Verord­nung (EWG) Nr. 3590/92 ver­fügten die Milcherzeuger über soge­nan­nte Ref­erenz­men­gen, die jährlich pro­duziert wer­den durften; bei Über­schre­itung der Ref­erenz­men­gen wurde eine Abgabe in Höhe von 115 % des Milch­preis­es erhoben. „Zuviel­liefer­un­gen“ einzel­ner Erzeuger durften grund­sät­zlich mit „Zuwenigliefer­un­gen“ ander­er Her­steller ver­rech­net (saldiert) wer­den. Eine Saldierung im Ver­hält­nis zwis­chen Erzeugern in den alten und neuen Bun­deslän­dern war aber durch § 7b MGV, der auf der Grund­lage des Marko­rd­nungs­ge­set­zes vom Bun­desmin­is­teri­um für Ernährung, Land­wirtschaft und Forsten erlasse­nen Milch-Garantiemen­gen-Verord­nung, aus­geschlossen. Auf die Abgabe waren nach § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG die Bes­tim­mungen der Abgabenord­nung ein­schließlich der Straf­bes­tim­mungen anzuwen­den.

Die Beschw­erde­führer – Milcherzeuger aus Hes­sen und Thürin­gen – sind auf der Grund­lage von § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 MOG zu Frei­heitsstrafen verurteilt wor­den, weil sie sich daran beteiligten, in den alten Län­dern erzeugte Milch als Milch aus den neuen Län­dern auszugeben, um ent­ge­gen § 7b MGV von ungenutzten Ref­erenz­men­gen aus den neuen Län­dern zu prof­i­tieren.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat die gegen die Verurteilun­gen gerichteten Ver­fas­sungs­beschw­er­den nicht zur Entschei­dung angenom­men, die den Verurteilun­gen zugrunde liegen­den Vorschriften sind nach Überzeu­gung der Ver­fas­sungsrichter mit dem Grundge­setz vere­in­bar.

Die Strafbarkeit als Steuerhinterziehung

Die für die Verurteilung der Beschw­erde­führer rel­e­van­ten Vorschriften des materiellen Abgaben­rechts waren – soweit sie der Nach­prü­fung durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht unter­liegen – formell und materiell ver­fas­sungs­gemäß. Ins­beson­dere bein­hal­tete § 7b MGV keinen Ein­griff in Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG und führte auch nicht zu ein­er ver­fas­sungsrechtlich unzuläs­si­gen Ungle­ich­be­hand­lung. Milch-Ref­erenz­men­gen, die west­deutschen Milcherzeugern auf­grund der Milch-Garantiemen­gen-Verord­nung 1984 ursprünglich zugeteilt wor­den waren, wur­den durch das Saldierungsver­bot nicht berührt; soweit die “eigene”, zugeteilte Ref­erenz­menge reichte, durften west­deutsche Milcherzeuger auch nach Ein­führung des Saldierungsver­botes weit­er­hin abgabefrei Milch liefern. Die Vorschrift beruhte auf ein­er hin­re­ichend bes­timmten Ermäch­ti­gungs­grund­lage und war auch nicht wegen Ver­stoßes gegen das Zitierge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirk­sam.

Der Straftatbe­stand des § 370 Abs. 1 AO in Verbindung mit § 12 Abs. 1 MOG genügte den Anforderun­gen des strafrechtlichen Bes­timmtheits­grund­satzes aus Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 GG. Dies gilt auch, soweit daraus die Straf­barkeit der Hin­terziehung der zusät­zlichen Abgabe auf Milch nach der Verord­nung Nr. 3950/92 in den Milch­wirtschaft­s­jahren 1996/1997 bis 1998/1999 fol­gte. Ins­beson­dere waren für die in Betra­cht kom­menden Adres­sat­en der Norm – näm­lich Land­wirte und andere beru­flich mit der Milcherzeu­gung und der entsprechen­den Abgaben­er­he­bung in Berührung kom­menden Per­so­n­en – die Straf­barkeitsvo­raus­set­zun­gen in hin­re­ichen­der Weise erkennbar. Wer das Quoten­sys­tem nach Mark­tord­nungs­ge­setz, Verord­nung Nr. 3950/92 und Milch-Garantiemen­gen-Verord­nung nicht wenig­stens der Sache nach kan­nte, stand von vorn­here­in nicht in Gefahr, sich wegen unlauter­er Beteili­gung daran straf­bar zu machen.

Die Ver­weisung auf das materielle Abgaben­recht führte auch nicht zu einem Ver­lust der par­la­men­tarischen Ver­ant­wor­tung für die Entschei­dung über die Gren­zen der Straf­barkeit. Auf der Rechts­fol­gen­seite waren Art und Maß der Strafe abschließend im formellen Gesetz fest­gelegt. Aber auch auf der Tatbe­stands­seite gin­gen die dem Gemein­schafts­ge­set­zge­ber und dem nationalen Verord­nungs­ge­ber verbleiben­den Ein­flussmöglichkeit­en über eine ver­fas­sungsrechtlich zuläs­sige Spez­i­fizierung jeden­falls nicht hin­aus. § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO erschöpft sich nicht in ein­er bloßen Weit­er­ver­weisung auf das Abgaben­recht, son­dern lässt somit einen bes­timmten Unrecht­styp deut­lich erken­nen, indem er die tatbe­standliche Hand­lung (“wer den Finanzbe­hör­den oder anderen Behör­den über steuer­lich erhe­bliche Tat­sachen unrichtige oder unvoll­ständi­ge Angaben macht”) wie den Tater­folg (“und dadurch Steuern verkürzt oder für sich oder einen anderen nicht gerecht­fer­tigte Steuer­vorteile erlangt”) in ein­er all­ge­mein­ver­ständlichen, ein­er Par­al­lel­w­er­tung in der Laien­sphäre zugänglichen Weise aus­führt.

Aber: nur eingeschränkte Überprüfung

Die Frage, ob die zusät­zliche Abgabe durch Milch wegen ihrer „erdrossel­nden“ Höhe Art. 14 Abs. 1 GG oder andere Grun­drechte ver­let­zte, ist ein­er Prü­fung durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht ent­zo­gen. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht übt seine Grun­drecht­skon­trolle über in Deutsch­land ange­wandtes Union­srecht grund­sät­zlich nicht mehr aus, solange und soweit die Europäis­che Union einen wirk­samen Schutz der Grun­drechte gegenüber der Hoheits­ge­walt der Union generell gewährleis­tet, der dem vom Grundge­setz jew­eils als unab­d­ing­bar gebote­nen Grun­drechtss­chutz im Wesentlichen gle­ich zu acht­en ist. Eine inner­staatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlin­ie in deutsches Recht umset­zt, wird insoweit nicht an den Grun­drecht­en des Grundge­set­zes gemessen, als das Union­srecht keinen Umset­zungsspiel­raum lässt, son­dern zwin­gende Vor­gaben macht. Entsprechend kann auch eine inner­staatliche Rechtsvorschrift, die nicht zur Umset­zung, son­dern zur Ergänzung und Durch­führung zwin­gen­den Union­srechts – wie vor­liegend der Verord­nung Nr. 3950/92 – erlassen wor­den ist, insoweit nicht am Maßstab der Grun­drechte des Grundge­set­zes über­prüft wer­den, als sich eine Ver­fas­sungs­beschw­erde gegen die vom Union­s­ge­set­zge­ber getrof­fe­nen Fes­tle­gun­gen richtet.

Danach entzieht sich die Fes­tle­gung der Höhe der Zusatz­ab­gabe auf 115% des Milch-Richt­preis­es ein­er Über­prü­fung durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht; denn sie ergab sich unmit­tel­bar aus Art. 1 der Verord­nung Nr. 3950/92, ohne dass insofern dem nationalen Gesetz- oder Verord­nungge­ber Spiel­räume eröffnet wor­den wären.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 29. April 2010 – 2 BvR 871/04 und 2 BvR 414/08