OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau

Im Falle eines Zu­sam­men­schlus­ses von Be­trie­ben im Sinne von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 be­durf­te es kei­nes ge­son­der­ten Über­tra­gungs­an­trags, um die Be­triebs­prä­mi­en­re­ge­lung wie die In­ha­ber der ur­sprüng­li­chen Be­trie­be in An­spruch neh­men zu kön­nen. Wel­che In­for­ma­tio­nen nach dem In­te­grier­ten Ver­wal­­tungs- und Kon­troll­sys­tem in­ner­halb der je­wei­li­gen An­trags­frist bei­zu­brin­gen sind, rich­tet sich nach dem ein­schlä­gi­gen Bei­hil­fe­recht und un­ter­liegt dem uni­ons­recht­li­chen Be­stimmt­heits­grund­satz. Ein Be­triebs­in­ha­ber war jen­seits sei­ner all­ge­mei­nen Mit­wir­kungs­pflicht wed­er nach Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 noch nach § 14 In­VeKoS-Ver­ord­­nung ver­pflich­tet, frist­ge­recht mit sei­nem An­trag An­ga­ben zum Zu­sam­men­schluss sei­nes Be­triebs zu ma­chen und Nach­wei­se hier­zu vor­zu­le­gen, um Zah­lungs­an­sprü­che mit OGS-Ge­ne­h­mi­­gun­­gen gel­tend ma­chen zu kön­nen.

<span class=OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau" title="OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau" srcset="https://www.landwirtschaftslupe.de/wp-content/uploads/sites/9/2019/01/sheep-690198_1920.jpg 1920w, https://www.landwirtschaftslupe.de/wp-content/uploads/sites/9/2019/01/sheep-690198_1920-300x168.jpg 300w, https://www.landwirtschaftslupe.de/wp-content/uploads/sites/9/2019/01/sheep-690198_1920-768x431.jpg 768w, https://www.landwirtschaftslupe.de/wp-content/uploads/sites/9/2019/01/sheep-690198_1920-1024x574.jpg 1024w" sizes="(max-width: 880px) 100vw, 880px">

Bei der Fest­set­zung von Zahlungsansprüchen, die auf der Grund­lage von Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 12 Abs. 2, 3 und 5 VO (EG) Nr. 795/2004 sowie § 11 InVeKoSV mit dem Sam­me­lantrag bis zum 15.05.2005 zu beantra­gen waren, sieht Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass im Falle von Zusam­men­schlüssen der neue Betrieb­sin­hab­er unter densel­ben Bedin­gun­gen wie der ursprüngliche Betrieb­sin­hab­er die Betrieb­sprämien­regelung in Anspruch nehmen kann. Die damit vorge­se­hene Recht­snach­folge wird von keinen weit­eren Voraus­set­zun­gen abhängig gemacht als jenen, die sich materiell-rechtlich für einen Zusam­men­schluss aus Art. 15 Abs. 1 Unter­abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ergeben. Art. 15 Abs. 1 Unter­abs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004 wieder­holt dies für Zahlungsansprüche mit der Aus­sage, dass diese auf der Grund­lage der Ver­hält­nisse der ursprünglichen Betriebe fest­ge­set­zt wer­den. Er bestätigt insoweit den bere­its in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 all­ge­mein geregel­ten Automa­tismus. Für einen antragsab­hängi­gen Über­tra­gungsakt, wie ihn die Beklagte angenom­men hat, find­et sich hinge­gen keine rechtliche Grund­lage.

Dabei erweist sich Art. 12 Abs. 1 der Verord­nung (EG) Nr. 796/2004 der Kom­mis­sion vom 21.04.2004 mit Durch­führungs­bes­tim­mungen zur Ein­hal­tung ander­weit­iger Verpflich­tun­gen, zur Mod­u­la­tion und zum Inte­gri­erten Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tem nach der Verord­nung (EG) Nr. 1782/2003 in der Fas­sung der Verord­nung (EG) Nr. 436/2005 der Kom­mis­sion vom 17.03.2005 – im Fol­gen­den: VO (EG) Nr. 796/2004 – nicht als tragfähige Grund­lage, von der Klägerin inner­halb der Antrags­frist, also bis zum 15.05.2005, Nach­weise über ihren Zusam­men­schluss zu ver­lan­gen.

Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 bringt in seinem ersten Halb­satz mit der For­mulierung, dass der Sam­me­lantrag alle zur Fest­stel­lung der Bei­hil­fe­fähigkeit erforder­lichen Infor­ma­tio­nen enthal­ten müsse, zunächst den in der Recht­sprechung des Europäis­chen Gericht­shofs all­ge­mein für das Inte­gri­erte Ver­wal­tungs- und Kon­troll­sys­tem – im Fol­gen­den: Inte­gri­ertes Sys­tem – for­mulierten Grund­satz zum Aus­druck, dass die vom Betrieb­sin­hab­er beizubrin­gen­den Infor­ma­tio­nen von vorn­here­in voll­ständig und richtig sein müssen. Dieser Grund­satz gilt auch für die hier umstrit­te­nen OGS-Genehmi­gun­gen, was Art. 17 VO (EG) Nr. 1782/2003 bestätigt, indem er all­ge­mein anord­net, dass das Inte­gri­erte Sys­tem für die Betrieb­sprämien­regelung gilt.

Dieser Grund­satz beant­wortet jedoch noch nicht, welche konkreten Infor­ma­tio­nen für die begehrten OGS-Genehmi­gun­gen frist­gerecht beizubrin­gen waren. Insoweit find­et Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 wed­er analoge Anwen­dung noch ließe sich ihm bei analoger Anwen­dung ent­nehmen, dass die Klägerin verpflichtet gewe­sen wäre, ihrem Antrag Nach­weise zu dem Betrieb­szusam­men­schluss beizufü­gen.

Mit dem Begriff “Sam­me­lantrag” erfasst Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 nur Anträge auf Direk­tzahlun­gen (Art. 2 Nr. 11 VO, EG Nr. 796/2004). Dazu gehört der “Sam­me­lantrag Agrar­förderung und Agrar-Umwelt­maß­nah­men 2005″, wie ihn die Klägerin mit Blick auf die begehrte Betrieb­sprämie gestellt hat (vgl. Art. 1 Anhang I VO, EG Nr. 1782/2003). Davon zu unter­schei­den sind der Antrag auf Fest­set­zung von Zahlungsansprüchen und die auf diese Ansprüche bezo­ge­nen OGS-Genehmi­gun­gen. Diese Unter­schei­dung ist bere­its in Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selb­st aufgezeigt, indem dort ver­langt wird, die Zahlungsansprüche im Antrag zu iden­ti­fizieren. Sie kehrt in Art. 14 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wieder, der die Mit­glied­staat­en ermächtigt, im ersten Anwen­dungs­jahr der Betrieb­sprämien­regelung – also im Jahr 2005 – von den Bes­tim­mungen der Artikel 12 und 13 VO (EG) Nr. 796/2004 abzuwe­ichen, wenn die Zahlungsansprüche bis zum Ablauf der Antrags­frist noch nicht endgültig fest­gestellt sind. Schließlich find­et sich eine spezielle Regelung zur Behand­lung ver­späteter Fest­set­zungsanträge in Art. 21a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004. Näher geregelt ist der Antrag auf Fest­set­zung von Zahlungsansprüchen in Art. 12 VO (EG) Nr. 795/2004. Er enthält (nur) die Aus­sage, der Antrag­steller habe nachzuweisen, dass er Inhab­er eines land­wirtschaftlichen Betriebs ist (Art. 12 Abs. 5 VO, EG Nr. 795/2004). Indem dort in Absatz 7 die Mit­glied­staat­en ermächtigt wer­den zu beschließen, dass die Anträge auf Fest­set­zung der Zahlungsansprüche ein­er­seits und die Anträge auf Zahlung der Betrieb­sprämie ander­er­seits gle­ichzeit­ig ein­gere­icht wer­den kön­nen, unter­schei­det auch diese Vorschrift klar zwis­chen den ver­schiede­nen Anträ­gen. Entsprechend schei­det eine unmit­tel­bare Anwen­dung von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 aus.

Eine analoge Anwen­dung dieser Vorschrift zur Präzisierung dessen, was “erforder­liche Infor­ma­tio­nen” sind, schei­det eben­falls aus, weil das Ver­fahren zur Fest­set­zung der Zahlungsansprüche und OGS-Genehmi­gun­gen nicht gle­icher­maßen von einem qual­i­fizierten Beib­ringungs­grund­satz geprägt ist wie das von dem mit dem Sam­me­lantrag ein­geleit­ete Bewil­li­gungsver­fahren der Betrieb­sprämien. So ver­weist Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 darauf, dass die Mit­glied­staat­en ab 2004 die für die Betrieb­sprämie nach Art. 33 VO (EG) Nr. 1782/2003 in Betra­cht kom­menden Betrieb­sin­hab­er – also auch solche nach Betrieb­szusam­men­schlüssen – “ermit­teln” kön­nen. Par­al­lel hierzu sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 aus­drück­lich vor, dass die Mit­glied­staat­en bei der Bes­tim­mung der indi­vidu­ellen Ober­gren­ze von OGS-Genehmi­gun­gen die indi­vidu­ellen Dat­en des Betrieb­sin­hab­ers – soweit vorhan­den – oder son­stige Angaben des Betrieb­sin­hab­ers ver­wen­den, die sie als hin­re­ichen­den Beleg anse­hen. Der Union­s­ge­set­zge­ber set­zt hier also aus­drück­lich nicht allein auf die Angaben und Nach­weise, die ein Betrieb­sin­hab­er in der Antrags­frist beib­ringt. Hierzu fügt sich, dass für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen nicht ver­langt wurde, sämtliche hier­für bedeut­samen Umstände, ins­beson­dere die in früheren Bei­hil­feanträ­gen doku­men­tierten Anbau­ver­hält­nisse und die in der Ver­gan­gen­heit bewil­ligten Bei­hil­fen, im Fest­set­zungsantrag darzule­gen. Diese wur­den vielmehr von den zuständi­gen Stellen weit­ge­hend selb­ständig auf der Grund­lage vorhan­den­er Akten und Daten­banken ermit­telt.

Selb­st wenn man ein­er Analo­gie näher treten wollte, ließe sich damit die angenommene Nach­weispflicht nicht begrün­den.

Die in Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 aus­drück­lich als erforder­lich benan­nten Infor­ma­tio­nen sind bere­its ganz über­wiegend für die Fest­set­zung von Zahlungsansprüchen ohne Bedeu­tung und mit Blick auf die hier in Rede ste­hen­den Nach­weise auch nicht ein­schlägig. Darüber hin­aus ist zu beacht­en, dass der union­srechtliche Grund­satz der Rechtssicher­heit ver­langt, dass die Rechts­be­trof­fe­nen jeden­falls bei sorgfältiger Prü­fung in der Lage sein müssen, den Umfang der ihnen aufer­legten Verpflich­tun­gen genau zu erken­nen. Das gilt auch und ins­beson­dere für frist­ge­bun­dene Angaben und Nach­weise, deren Säum­nis nicht unbe­deu­tende wirtschaftliche Fol­gen hat. Zur Aufer­legung ein­er solchen Verpflich­tung genügt allein der Begriff der “erforder­lichen Infor­ma­tio­nen” ohne eine konkretisierende Vorschrift nicht. Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ist insoweit zu unbes­timmt; er ver­weist lediglich auf die all­ge­meine Bes­tim­mung des Art. 22 VO (EG) Nr. 1782/2003 zurück, nach der ein Antrag mit den Angaben einzure­ichen ist, die in dieser Verord­nung oder von dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat vorge­se­hen sind. Erst recht gilt dies für beizufü­gende Nach­weise. Zwar spricht nach dem Wort­laut des Erwä­gungs­grunds 16 und nach der dort ange­sproch­enen Regelung des Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004 manch­es dafür, dass mit “Infor­ma­tio­nen”, die ein Antrag “enthal­ten” muss, auch Nach­weise erfasst sein kön­nen, die diesem “beizufü­gen” sind. Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selb­st enthält jedoch kein­er­lei Anhalt­spunk­te, welche Infor­ma­tio­nen durch Nach­weise zu bele­gen sind. Dem entspricht die Regelung­stech­nik des Union­s­ge­set­zge­bers, der an ver­schiede­nen Stellen die Beifü­gung konkret beze­ich­neter Nach­weise vorschreibt (vgl. z.B. Art. 6 Abs. 1 Unter­abs. 2, Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004). Die auf diese Weise begren­zten Nach­weispflicht­en fügen sich im Übri­gen ohne Weit­eres in das Inte­gri­erte Sys­tem. Ent­ge­gen den Aus­führun­gen der Beklagten geht es dabei nicht um eine voll­ständi­ge Kon­trolle, son­dern darum, im Rah­men des in einem Massen­ver­fahren Möglichen, effizient und effek­tiv die Ein­hal­tung der Voraus­set­zun­gen der Bei­hil­fegewährung und Verpflich­tun­gen zu kon­trol­lieren. Jen­seits der sys­tem­a­tis­chen Ver­wal­tungskon­trolle geschieht dies durch anlass­be­zo­gene oder stich­proben­haft durchge­führte Vor-Ort-Kon­trollen. Hier ist unzweifel­haft, dass die Betrieb­sin­hab­er eine umfassende Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 29 InVeKoSV). Davon zu unter­schei­den ist jedoch die Verpflich­tung, bere­its mit der Antrag­stel­lung frist­ge­bun­dene Nach­weise zu erbrin­gen.

Zur Bes­tim­mung der indi­vidu­ellen Ober­gren­ze von OGS-Genehmi­gun­gen sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass die Mit­glied­staat­en die indi­vidu­ellen Dat­en des Betrieb­sin­hab­ers – soweit vorhan­den – oder son­stige Angaben des Betrieb­sin­hab­ers ver­wen­den, die sie als hin­re­ichen­den Beleg anse­hen. Hier­an knüpft § 14 Abs. 1 InVeKoSV an und ergänzt das Inte­gri­erte Sys­tem um die Verpflich­tung, OGS-Genehmi­gun­gen unter Beifü­gung “geeigneter Nach­weise” bis zum 15.05.2005 zu beantra­gen. Damit ist jedoch nicht die Verpflich­tung begrün­det, frist­gerecht Nach­weise über einen etwaigen Betrieb­szusam­men­schluss zu erbrin­gen.

Das Nach­weis­er­forder­nis bezieht sich seinem Wort­laut nach all­ge­mein auf OGS-Genehmi­gun­gen nach Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003. Damit sind zunächst die Umstände in den Blick genom­men, die nach den dort genan­nten Tatbe­standsvo­raus­set­zun­gen für die Bes­tim­mung der zu erteilen­den Genehmi­gun­gen maßge­blich sind. Für die indi­vidu­elle Ober­gren­ze der Genehmi­gun­gen kommt es gemäß Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 – abhängig von der Auss­chöp­fung der regionalen Ober­gren­ze – darauf an, welche Fläche der Betrieb­sin­hab­er in den Jahren 2003, 2004 und/oder 2005 für die Pro­duk­tion von OGS genutzt hat oder nutzt. Hierzu Nach­weise zu erbrin­gen, entspricht einem tat­säch­lichen Bedürf­nis, weil die in den alten Gesamt­flächen- und Nutzungsnach­weisen benutzten Codes nur teil­weise aus­re­ichende Infor­ma­tio­nen enthiel­ten. Entsprechend hat die Klägerin Rech­nungskopi­en über den Erwerb von Elsan­ta Erd­beerpflanzen vorgelegt. Da die Klägerin allerd­ings erst im Som­mer 2004 gegrün­det wurde, kann sie OGS-Genehmi­gun­gen – von nicht in Rede ste­hen­den Son­der­regelun­gen abge­se­hen – nur auf­grund der in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorge­se­henen Recht­snach­folge beanspruchen, die sich aus dem OGS-Anbau des in sie einge­bracht­en Betriebs ihres Gesellschafters B. ableit­et. Entsprechend bezieht sich die Nach­weispflicht auf den OGS-Anbau im Betrieb dieses Gesellschafters. Darüber hin­aus ist nach dem Wort­laut zwar auch denkbar, die Nach­weispflicht auf den Umstand des Betrieb­szusam­men­schlusses und damit die Voraus­set­zun­gen von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 zu erstreck­en. Dem ste­hen jedoch Sinn und Zweck der Vorschrift ent­ge­gen, die sich ins­beson­dere aus der Sys­tem­atik des Union­srechts erschließen. Die in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorge­se­hene Recht­snach­folge ist nach dem in Deutsch­land für die Durch­führung der Betrieb­sprämien­regelung gel­tenden Kom­bi­na­tion­s­mod­ell (§ 2 ff. Betr­Präm­Durch­fG) nicht nur im Rah­men von OGS-Genehmi­gun­gen, son­dern bere­its für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen erhe­blich, namentlich für deren durch den betrieb­sin­di­vidu­ellen Betrag mitbes­timmten Wert. In diesem Kon­text hat aber wed­er das Union­srecht noch der nationale Geset­zge­ber eine Nach­weispflicht sta­tu­iert. Es wäre ein logis­ch­er Bruch, zwar für OGS-Genehmi­gun­gen frist­ge­bun­dene Nach­weise für den Betrieb­szusam­men­schluss zu ver­lan­gen, nicht aber in Bezug auf die betrieb­sin­di­vidu­ellen Beträge für die Bes­tim­mung der Zahlungsansprüche.

Dieses durch Zweck und Sys­tem­atik der Nor­men vorgegebene Ver­ständ­nis der mit § 14 InVeKoSV aufer­legten Pflicht­en deckt sich mit dem Anwen­dungs­bere­ich, den das Bun­desmin­is­teri­um für Ernährung, Land­wirtschaft und Ver­brauch­er­schutz der Vorschrift in sein­er Broschüre “Meilen­steine der Agrar­poli­tik” beimisst. Danach kon­nte sich der Nach­weis eines OGS-Anbaus in den Jahren 2003, 2004 und 2005 grund­sät­zlich aus den Angaben der Flächen­verze­ich­nisse der Prämien­anträge ergeben oder beispiel­sweise aus Angaben für die Boden­nutzung­shaupter­he­bung 2003, aus Pachtverträ­gen, Mel­dun­gen bei der land­wirtschaftlichen Beruf­sgenossen­schaft, Anbau­verze­ich­nis­sen bei den Erzeugerge­mein­schaften, Anbau­verträ­gen, Hagelver­sicherungspo­li­cen sowie Schlagkarteien. Auch aus der Sicht des Min­is­teri­ums wollte der Verord­nungs­ge­ber anknüpfend an die Regelung des Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 lediglich eine Nach­weispflicht für den OGS-Anbau selb­st begrün­den.

Soweit darauf ver­wiesen wird, die Klägerin habe dem Antrags­for­mu­lar und den Aus­füll­hin­weisen ohne Weit­eres ent­nehmen kön­nen, dass Nach­weise zum Zusam­men­schluss der Betriebe frist­gerecht erforder­lich gewe­sen seien, mag dies für das For­mu­lar C zutr­e­f­fen, auf das in Zif­fer II. 4.5 des Antrags­for­mu­la­rs indi­rekt hingewiesen wurde. Abge­se­hen davon, dass dieser Hin­weis im Zusam­men­hang mit einem Antrag erfol­gte, dessen es nicht bedurfte, ver­mag allein das For­mu­lar eine solche Recht­spflicht nicht zu begrün­den, son­dern nur umzuset­zen. Die InVeKoS-Verord­nung enthält jedoch keine Ermäch­ti­gung der Beklagten zu ein­er solchen Regelung.

Ergibt sich aber wed­er aus Union­srecht noch aus nationalem Recht, dass sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Fest­set­zung von Zahlungsansprüchen mit OGS-Genehmi­gun­gen frist­gerecht nochmals zum Betrieb­szusam­men­schluss erk­lären und Nach­weise vor­legen musste, so sind der Klägerin die begehrten OGS-Genehmi­gun­gen zuzuweisen. Soweit sich das Beru­fung­surteil am Rande auch darauf stützt, dass die Klägerin “nicht unter Nutzung der von der Agrarver­wal­tung bere­it­gestell­ten For­mu­la­re” hin­re­ichend den Betrieb­szusam­men­schluss nachgewiesen habe, ste­ht die Pflicht, bere­it­ge­hal­tene For­mu­la­re zu ver­wen­den (§ 5 Abs. 2 InVeKoSV), dem gel­tend gemacht­en Anspruch schon deshalb nicht ent­ge­gen, weil sich das For­mu­lar C auf Angaben und Nach­weise bezog, die der Land­wirt nicht inner­halb der Antrags­frist zu erbrin­gen hat­te.

Bun­desver­wal­tungs­gericht, Urteil vom 14. November13 – 3 C 29.12

OGS: Obst, Gemüse,Speisekartoffeln – und die Betriebsprämien für ihren Anbau