Grund­er­werb­steu­er für die frei­wil­li­ge Bau­land­um­le­gung

Die unter­schied­li­che grund­er­werb­steu­er­li­che Behand­lung von amt­li­cher und frei­wil­li­ger Bau­land­um­le­gung ist ver­fas­sungs­ge­mäß.

Grund­er­werb­steu­er für die frei­wil­li­ge Bau­land­um­le­gung

Nach einer aktu­el­len Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist es mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz ver­ein­bar, dass der Über­gang von Grund­ei­gen­tum anläss­lich einer amt­li­chen Bau­land­um­le­gung nach den §§ 45 Bau­GB von der Grund­er­werb­steu­er aus­ge­nom­men, im Rah­men einer frei­wil­li­gen Bau­land­um­le­gung hin­ge­gen grund­er­werb­steu­er­pflich­tig ist. Bei­de Umle­gungs­ar­ten wei­sen in städ­te­bau­li­cher Hin­sicht zwar eine glei­che Ziel­rich­tung auf, unter­schei­den sich jedoch in ihrem Ver­fah­ren und hin­sicht­lich der Frei­wil­lig­keit der Teil­nah­me. Die­se Unter­schie­de sind von sol­chem Gewicht, dass der Gesetz­ge­ber die bei­den Umle­gungs­ar­ten im Hin­blick auf den Cha­rak­ter der Grund­er­werb­steu­er als Rechts­ver­kehr­steu­er unter­schied­lich behan­deln darf.

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Bau­land­um­le­gung

Ziel der Bau­land­um­le­gung ist es, den Zuschnitt von Grund­stü­cken neu zu ord­nen, um eine plan­ge­rech­te und zweck­mä­ßi­ge bau­li­che Nut­zung zu ermög­li­chen [1].

Das Bau­ge­setz­buch sieht in den §§ 45 ff. mit der Umle­gung ein hoheit­li­ches Ver­fah­ren zur Neu­ord­nung der Eigen­tums­ver­hält­nis­se an Grund­stü­cken vor. Eine amt­li­che Umle­gung muss von der Gemein­de in eige­ner Ver­ant­wor­tung ange­ord­net und durch­ge­führt wer­den (§ 46 Abs. 1 Bau­GB). Sie wird nach Anhö­rung der Eigen­tü­mer durch einen Beschluss ein­ge­lei­tet, in dem das Umle­gungs­ge­biet zu bezeich­nen ist und die dar­in gele­ge­nen Grund­stü­cke ein­zeln auf­zu­füh­ren sind (§ 47 Abs. 1 Bau­GB). Mit der Bekannt­ma­chung des Umle­gungs­be­schlus­ses wird die Ver­füg­bar­keit über die betrof­fe­nen Grund­stü­cke ein­ge­schränkt (vgl. § 51 Bau­GB) und die Eigen­schaft der Grund­stücks­ei­gen­tü­mer als Betei­lig­te am Umle­gungs­ver­fah­ren begrün­det (vgl. § 48 Abs. 1 Bau­GB). Nach wel­chen Maß­stä­ben bei einer amt­li­chen Bau­land­um­le­gung die Grund­stü­cke auf­zu­tei­len und wie Ansprü­che der Eigen­tü­mer aus­zu­glei­chen oder abzu­fin­den sind, wird im Ein­zel­nen in den §§ 55 ff. Bau­GB vor­ge­ge­ben [2]. Das Umle­gungs­ver­fah­ren endet mit dem durch Beschluss auf­zu­stel­len­den Umle­gungs­plan (§ 66 Abs. 1 Bau­GB). Mit der Bekannt­ma­chung der Unan­fecht­bar­keit des Umle­gungs­plans wird der bis­he­ri­ge Rechts­zu­stand durch den im Umle­gungs­plan vor­ge­se­he­nen neu­en Rechts­zu­stand ersetzt (§ 72 Abs. 1 Bau­GB).

Eine frei­wil­li­ge Neu­ord­nung der Grund­stücks­ver­hält­nis­se (frei­wil­li­ge Bau­land­um­le­gung), ins­be­son­de­re im Rah­men eines städ­te­bau­li­chen Ver­trags mit der Gemein­de nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Bau­GB, kommt in Betracht, wenn die Grund­stücks­ei­gen­tü­mer bereit und in der Lage sind, durch ver­trag­li­che Lösun­gen eine plan­ge­rech­te Grund­stücks­neu­ord­nung her­bei­zu­füh­ren. Regel­mä­ßig ist es eine Fra­ge der ört­lich ein­ge­führ­ten Pra­xis, ob und wie eine sol­che frei­wil­li­ge Umle­gung durch­ge­führt wird; maß­geb­li­che Fak­to­ren sind dabei die Mit­wir­kungs­be­reit­schaft der Betei­lig­ten, finan­zi­el­le Inter­es­sen und die Ver­fah­rens­dau­er [3]. Die Gemein­den kön­nen sich durch städ­te­bau­li­che Ver­trä­ge im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Bau­GB an einer frei­wil­li­gen Umle­gung betei­li­gen, indem sie sich mit den Grund­stücks­ei­gen­tü­mern über eine dem Bebau­ungs­plan ent­spre­chen­de Neu­ord­nung der im Plan­ge­biet gele­ge­nen Grund­stü­cke ver­trag­lich eini­gen [4].

Amt­li­che und frei­wil­li­ge Umle­gun­gen wer­den im Bau­ge­setz­buch hin­sicht­lich der Befrei­ung von nicht­steu­er­li­chen Abga­ben und Aus­la­gen gleich behan­delt. § 79 Abs. 1 Satz 1 1. Halb­satz Bau­GB sieht vor, dass Geschäf­te und Ver­hand­lun­gen, die der Durch­füh­rung oder Ver­mei­dung der Umle­gung die­nen, ein­schließ­lich der Berich­ti­gung der öffent­li­chen Bücher, frei von Gebüh­ren und ähn­li­chen nicht­steu­er­li­chen Abga­ben sowie von Aus­la­gen sind.

Ände­run­gen der Eigen­tums­zu­ord­nung bei inlän­di­schen Grund­stü­cken, wie sie durch Grund­stücks­neu­ord­nun­gen im Wege einer amt­li­chen oder frei­wil­li­gen Umle­gung bewirkt wer­den kön­nen, unter­lie­gen grund­sätz­lich der Grund­er­werb­steu­er. In § 1 Abs. 1 bis Abs. 3a des Grund­er­werb­steu­er­ge­set­zes (GrEStG) sind die Rechts­vor­gän­ge zivil­recht­li­cher oder öffent­lich-recht­li­cher Natur auf­ge­führt, die Gegen­stand der Grund­er­werb­steu­er sind. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 GrEStG gehört zu den besteu­er­ba­ren Rechts­vor­gän­gen der Über­gang des Eigen­tums zwar auch dann, wenn kein den Anspruch auf Über­eig­nung begrün­den­des Rechts­ge­schäft vor­aus­ge­gan­gen ist und es auch kei­ner Auf­las­sung bedarf. Aller­dings sieht § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buch­sta­be b GrEStG für Eigen­tums­über­gän­ge auf­grund von Bau­land­um­le­gun­gen im Regel­fall eine Steu­er­be­frei­ung vor.

Die Recht­spre­chung des Bun­des­fi­nanz­hofs

Der Grund­stücks­er­werb auf­grund frei­wil­li­ger Bau­land­um­le­gung ist nach Ansicht des Bun­des­fi­nanz­hofs [5] nicht nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buch­sta­be b GrEStG von der Grund­er­werb­steu­er aus­ge­nom­men. Der ein­deu­ti­ge und kei­ner erwei­tern­den Aus­le­gung zugäng­li­che Wort­laut der Norm umfas­se ledig­lich Grund­stücks­er­wer­be im amt­li­chen Umle­gungs­ver­fah­ren im Sin­ne der §§ 45 ff. Bau­GB. Auch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te und der Geset­zes­zweck sprä­chen für die­ses Aus­le­gungs­er­geb­nis.

Die Beschrän­kung der Grund­er­werb­steu­er­frei­stel­lung auf die amt­li­che Umle­gung ver­sto­ße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die amt­li­che Umle­gung nach §§ 45 ff. Bau­GB und die auf Grund­la­ge des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Bau­GB vor­ge­nom­me­ne frei­wil­li­ge Umle­gung unter­schie­den sich sowohl in recht­li­cher als auch wirt­schaft­li­cher Wei­se. Das amt­li­che Umle­gungs­ver­fah­ren sei das wich­tigs­te öffent­lich-recht­li­che Instru­ment der im Bau­ge­setz­buch gere­gel­ten Boden­ord­nung. Es erfas­se die Fäl­le, in denen die pla­nen­de Gemein­de die Grund­stücks- und Eigen­tums­ver­hält­nis­se not­falls durch hoheit­li­chen Zwang umge­stal­ten müs­se, um erfor­der­li­che städ­te­bau­li­che Neu- und Umstruk­tu­rie­run­gen durch­set­zen zu kön­nen. Die­sem Zweck die­ne das amt­li­che Umle­gungs­ver­fah­ren nach §§ 45 ff. Bau­GB, das sei­nem Wesen nach ein förm­li­ches und zwangs­wei­ses Grund­stücks­tausch­ver­fah­ren dar­stel­le, bei wel­chem dem Sur­ro­ga­ti­ons­prin­zip und dem Prin­zip des grup­pen­in­ter­nen Las­ten­aus­gleichs durch die wert­glei­che Land­ab­fin­dung Rech­nung getra­gen wer­de.

Der wesent­li­che Unter­schied zur frei­wil­li­gen Umle­gung sei, dass die­se auf dem ein­ver­nehm­li­chen Abschluss eines öffent­lich-recht­li­chen Ver­tra­ges beru­he, der regel­mä­ßig vor der Erstel­lung eines Bebau­ungs­plans abge­schlos­sen wer­de. Der Umstand, dass bei­de Umle­gungs­ver­fah­ren gele­gent­lich inein­an­der über­gin­gen oder die frei­wil­li­ge Umle­gung die amt­li­che Umle­gung fak­tisch ver­drän­ge, füh­re nicht dazu, dass bei­de Umle­gungs­ver­fah­ren als wesent­lich gleich zu behan­deln sei­en. Viel­mehr unter­schie­den sie sich maß­geb­lich dadurch, dass beim Umle­gungs­ver­fah­ren nach §§ 45 ff. Bau­GB die Umle­gung gege­be­nen­falls auch zwangs­wei­se durch­ge­setzt wer­den kön­ne, wäh­rend dies bei der frei­wil­li­gen Umle­gung gera­de nicht der Fall sei.

Die Merk­ma­le „hoheit­li­cher Zwang“ einer­seits und „Frei­wil­lig­keit“ ande­rer­seits sei­en geeig­ne­te Anknüp­fungs­punk­te für die Bestim­mung des Steu­er­ge­gen­stan­des; denn sie bezeich­ne­ten mit Blick auf die ange­spro­che­nen Umle­gungs­ver­fah­ren Unter­schie­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht, dass sie die unter­schied­li­che Belas­tung recht­fer­tig­ten. Der Gesetz­ge­ber habe sich in § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buch­sta­be b GrEStG ent­schie­den, nur sol­che Umle­gungs­ver­fah­ren von der Grund­er­werb­steu­er aus­zu­neh­men, die außer­halb des nor­ma­len Markt­ge­sche­hens stün­den. Auf frei­wil­li­ger Basis geschlos­se­ne Grund­stücks­tausch­ver­trä­ge beweg­ten sich dage­gen gera­de inner­halb des nor­ma­len Markt­ge­sche­hens, weil kein Ver­trags­part­ner zu einem sol­chen Ver­trags­schluss gezwun­gen wer­den kön­ne. Es möge zwar sein, dass die an einem ent­spre­chen­den Tausch­ver­trag betei­lig­te Gemein­de den Ver­trag ledig­lich nut­ze, um ein auf­wen­di­ges Ver­fah­ren zu ver­mei­den. Den­noch ste­he bei ein­ver­nehm­li­chen Ver­trä­gen die Frei­wil­lig­keit des Ver­trags­schlus­ses im Vor­der­grund.

All­ge­mei­ner Gleich­heits­grund­satz, Art. 3 Abs. 1 GG, im Steu­er­recht

Abs. 1 GG gebie­tet, alle Men­schen vor dem Gesetz gleich zu behan­deln. Das hier­aus fol­gen­de Gebot, wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln, gilt für unglei­che Belas­tun­gen und unglei­che Begüns­ti­gun­gen [6]. Ver­bo­ten ist daher auch ein gleich­heits­wid­ri­ger Begüns­ti­gungs­aus­schluss, bei dem eine Begüns­ti­gung einem Per­so­nen­kreis gewährt, einem ande­ren Per­so­nen­kreis aber vor­ent­hal­ten wird [7]. Dabei ver­wehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetz­ge­ber nicht jede Dif­fe­ren­zie­rung. Dif­fe­ren­zie­run­gen bedür­fen jedoch stets der Recht­fer­ti­gung durch Sach­grün­de, die dem Ziel und dem Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ange­mes­sen sind. Dabei gilt ein stu­fen­lo­ser am Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ori­en­tier­ter ver­fas­sungs­recht­li­cher Prü­fungs­maß­stab, des­sen Inhalt und Gren­zen sich nicht abs­trakt, son­dern nur nach den jeweils betrof­fe­nen unter­schied­li­chen Sach- und Rege­lungs­be­rei­chen bestim­men las­sen [8].

Hin­sicht­lich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den die Ungleich­be­hand­lung tra­gen­den Sach­grund erge­ben sich aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len unter­schied­li­che Gren­zen für den Gesetz­ge­ber, die von gelo­cker­ten auf das Will­kür­ver­bot beschränk­ten Bin­dun­gen bis hin zu stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­sen rei­chen kön­nen [9]. Eine stren­ge­re Bin­dung des Gesetz­ge­bers kann sich aus den jeweils betrof­fe­nen Frei­heits­rech­ten erge­ben [10]. Zudem ver­schär­fen sich die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, je weni­ger die Merk­ma­le, an die die gesetz­li­che Dif­fe­ren­zie­rung anknüpft, für den Ein­zel­nen ver­füg­bar sind [11] oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annä­hern [12].

Gleich­heits­recht­li­cher Aus­gangs­punkt im Steu­er­recht ist der Grund­satz der Las­ten­gleich­heit. Die Steu­er­pflich­ti­gen müs­sen dem Grund­satz nach durch ein Steu­er­ge­setz recht­lich und tat­säch­lich gleich­mä­ßig belas­tet wer­den [13]. Der Gleich­heits­satz belässt dem Gesetz­ge­ber einen weit rei­chen­den Ent­schei­dungs­spiel­raum sowohl bei der Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des als auch bei der Bestim­mung des Steu­er­sat­zes [14]. Abwei­chun­gen von der mit der Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des ein­mal getrof­fe­nen Belas­tungs­ent­schei­dung müs­sen sich indes­sen ihrer­seits am Gleich­heits­satz mes­sen las­sen (Gebot der fol­ge­rich­ti­gen Aus­ge­stal­tung des steu­er­recht­li­chen Aus­gangs­tat­be­stands) [15]. Dem­ge­mäß bedür­fen sie eines beson­de­ren sach­li­chen Grun­des [16], der die Ungleich­be­hand­lung zu recht­fer­ti­gen ver­mag. Dabei stei­gen die Anfor­de­run­gen an den Recht­fer­ti­gungs­grund mit Umfang und Aus­maß der Abwei­chung [17].

Aus­ge­hend hier­von ist die grund­er­werb­steu­er­li­che Ungleich­be­hand­lung von frei­wil­li­ger und amt­li­cher Umle­gung inner­halb der Gleich­heits­prü­fung nicht an einem stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­maß­stab zu mes­sen. Die zur Grund­er­werb­steu­er­pflicht füh­ren­de Teil­nah­me an einer nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Bau­GB als städ­te­bau­li­cher Ver­trag oder in sons­ti­ger Wei­se ver­trag­lich gere­gel­ten Umle­gung erfolgt grund­sätz­lich frei­wil­lig und ist damit für den Steu­er­schuld­ner ver­füg­bar. Die Besteue­rung von Grund­stücks­über­tra­gungs­vor­gän­gen im Sin­ne des § 1 GrEStG ent­fal­tet im Ver­gleich zu der hier in Rede ste­hen­den Grund­er­werb­steu­er­be­frei­ung nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buch­sta­be b GrEStG auch weder frei­heits­ein­schrän­ken­de Wir­kung noch weist sie eine Nähe zu den Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bo­ten des Art. 3 Abs. 3 GG auf. Die­se Befrei­ung erreicht schließ­lich auch kein sol­ches Aus­maß, dass die Dif­fe­ren­zie­rung einen stren­ge­ren Prü­fungs­maß­stab erfor­der­te. Der Gesetz­ge­ber ver­fügt bei der Aus­ge­stal­tung der Befrei­ungs­tat­be­stän­de von der Grund­er­werb­steu­er somit über einen beträcht­li­chen Spiel­raum.

Grund­er­werb­steu­er­pflicht für die frei­wil­li­ge Bau­land­um­le­gung

Nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­stößt es nicht gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG, dass § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buch­sta­be b GrEStG ledig­lich Grund­stücks­er­wer­be im amt­li­chen Umle­gungs­ver­fah­ren nach den §§ 45 ff. Bau­GB von der Grund­er­werb­steu­er aus­nimmt, aber Erwerbs­vor­gän­ge anläss­lich einer frei­wil­li­gen Umle­gung nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 GrEStG der Grund­er­werb­steu­er unter­wirft.

Gemes­sen an dem soeben beschrie­be­nen groß­zü­gi­gen Prü­fungs­maß­stab bestehen zwi­schen dem Erwerb eines Grund­stücks im amt­li­chen Umle­gungs­ver­fah­ren nach den §§ 45 ff. Bau­GB und dem Grund­stücks­er­werb im Wege der frei­wil­li­gen Bau­land­um­le­gung Unter­schie­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht, dass sie eine unter­schied­li­che Behand­lung bei der Grund­er­werb­steu­er recht­fer­ti­gen kön­nen. Dies gilt auch dann, wenn der Belas­tungs­grund der Grund­er­werb­steu­er in der Abschöp­fung einer bestimm­ten, sich in der Ver­mö­gens­ver­wen­dung äußern­den Leis­tungs­fä­hig­keit lie­gen soll­te.

Die Grund­er­werb­steu­er ist eine Rechts­ver­kehr­steu­er [18]. Durch die Besteue­rung von Ver­kehrs­vor­gän­gen wird die pri­va­te Ver­mö­gens­ver­wen­dung belas­tet [19].

Anders als bei der amt­li­chen Umle­gung ist die Teil­nah­me an ver­trag­li­chen Umle­gun­gen grund­sätz­lich frei­wil­lig. Dies recht­fer­tigt es, im Rah­men des dem Gesetz­ge­ber zuste­hen­den Spiel­raums die hier­auf beru­hen­den Grund­stücks­er­werbs­vor­gän­ge als Teil­nah­me am Rechts­ver­kehr und damit grund­er­werb­steu­er­pflich­tig zu bewer­ten, die Ver­än­de­run­gen in der Grund­stücks­zu­ord­nung als Fol­ge einer amt­li­chen Umle­gung hin­ge­gen nicht.

Die amt­li­che Umle­gung nach den §§ 45 ff. Bau­GB schränkt die ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­te­te Ver­fü­gungs­frei­heit des Eigen­tü­mers ein. Die mit einem teil­wei­sen oder gänz­li­chen Ver­lust des bis­he­ri­gen kon­kre­ten Grund­stücks und der Neu­zu­tei­lung ver­bun­de­ne Ände­rung der Eigen­tums­ver­hält­nis­se kann not­falls auch gegen den Wil­len ein­zel­ner Eigen­tü­mer erfol­gen [20].

Die Inha­ber von Rech­ten an den betrof­fe­nen Grund­stü­cken sind hier nicht glei­che Part­ner eines Ver­trags, son­dern Betei­lig­te eines Ver­wal­tungs­ver­fah­rens (vgl. § 48 Abs. 1 Bau­GB). Unbe­scha­det ein­zel­ner auf ein koope­ra­ti­ves Mit­wir­ken der Betei­lig­ten ange­leg­ter Rege­lun­gen (vgl. § 56 Abs. 2, § 59 Abs. 4 Nr. 1, 2 und 3, § 62 Abs. 1, § 73 Nr. 3, § 76 Bau­GB) stellt die amt­li­che Umle­gung nach ihrer gesetz­li­chen Kon­zep­ti­on ein förm­li­ches und zwangs­wei­ses Grund­stücks­tausch­ver­fah­ren dar [21]. Die Gemein­de ord­net die Umle­gung an, die dann nach Anhö­rung der Eigen­tü­mer durch einen Beschluss der Umle­gungs­stel­le ein­ge­lei­tet wird (§ 46 Abs. 1, § 47 Abs. 1 Bau­GB). Der Umle­gungs­be­schluss ist ein Ver­wal­tungs­akt mit Wir­kung gegen­über allen Betei­lig­ten. Mit sei­ner Bekannt­ma­chung unter­lie­gen die Grund­stü­cke des Umle­gungs­ge­biets der Ver­fü­gungs- und Ver­än­de­rungs­sper­re nach § 51 Bau­GB sowie dem Vor­kaufs­recht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Bau­GB [22]. Die Ände­rung der Eigen­tums­zu­ord­nung voll­zieht sich bei der amt­li­chen Umle­gung eben­falls nach öffent­lich-recht­li­chen Grund­sät­zen, indem mit der Bekannt­ma­chung des Zeit­punkts der Unan­fecht­bar­keit des Umle­gungs­plans (vgl. § 71 Abs. 1 Satz 1 Bau­GB) der bis­he­ri­ge Rechts­zu­stand durch den in dem Umle­gungs­plan vor­ge­se­he­nen neu­en Rechts­zu­stand ersetzt wird (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 1 Bau­GB), ohne dass es dazu einer Ein­tra­gung ins Grund­buch bedarf [23]. Die nach­fol­gen­de Ein­tra­gung des Eigen­tums­über­gangs im Grund­buch dient nur noch des­sen Berich­ti­gung (vgl. § 74 Bau­GB).

Die frei­wil­li­ge Umle­gung ist hin­ge­gen kein von der Gemein­de – auch gegen den Wil­len der betrof­fe­nen Eigen­tü­mer – ein­ge­lei­te­tes Ver­wal­tungs­ver­fah­ren, son­dern eine ver­trag­li­che Ver­ein­ba­rung, die eine ein­ver­nehm­li­che Neu­ord­nung der Grund­stücks­ver­hält­nis­se zum Gegen­stand hat. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts eröff­net die frei­wil­li­ge Umle­gung Raum für Rege­lun­gen sol­cher Art, die ein­sei­tig im Umle­gungs­plan des förm­li­chen Umle­gungs­rechts nicht getrof­fen wer­den könn­ten [24]. Dem­ge­mäß sei­en etwa Ver­ein­ba­run­gen mög­lich, die von den Vor­ga­ben in §§ 55 ff. Bau­GB abwei­chen­de Ver­tei­lungs­maß­stä­be und Kos­ten­tra­gungs­re­ge­lun­gen vor­sä­hen [25]. Auch der Eigen­tums­über­gang an den betrof­fe­nen Grund­stü­cken erfolgt hier durch Rechts­ge­schäft nach Auf­las­sung (§ 925 BGB) und Ein­tra­gung im Grund­buch (§ 873 BGB).

Bei­de Umle­gungs­ar­ten wei­sen danach in städ­te­bau­li­cher Hin­sicht zwar eine glei­che Ziel­rich­tung auf. Ihre Unter­schie­de bezüg­lich des zugrun­de lie­gen­den Ver­fah­rens und der Frei­wil­lig­keit der Teil­nah­me dar­an sind jedoch von sol­chem Gewicht, dass der Gesetz­ge­ber sie im Hin­blick auf den Cha­rak­ter der Grund­er­werb­steu­er als Ver­kehr­steu­er unter­schied­lich behan­deln darf. Gemes­sen an dem hier anzu­le­gen­den, groß­zü­gi­gen Maß­stab liegt ein trag­fä­hi­ger Sach­grund für die grund­er­werb­steu­er­li­che Ungleich­be­hand­lung jeden­falls dar­in, dass der die Grund­er­werb­steu­er aus­lö­sen­de Wech­sel in der Eigen­tums­zu­ord­nung [26] bei der frei­wil­li­gen Umle­gung auf einer pri­vat­au­to­no­men Ent­schei­dung des Grund­stücks­ei­gen­tü­mers beruht, wäh­rend er bei der amt­li­chen Umle­gung auch gegen den Wil­len des Eigen­tü­mers durch­ge­setzt wer­den kann. Wer im Rah­men einer frei­wil­li­gen Umle­gung ein Grund­stück erwirbt, nimmt auf­grund eige­nen Ent­schlus­ses am Markt teil [27] und wird dadurch grund­er­werb­steu­er­pflich­tig. Hin­ge­gen wür­de die Belas­tung mit Grund­er­werb­steu­er bei einem amt­li­chen Umle­gungs­ver­fah­ren nicht an das Ergeb­nis einer auto­no­men Ent­schei­dung anknüp­fen, son­dern an die Neu­ord­nung der Grund­stü­cke durch Ver­wal­tungs­akt, die auch gegen den Wil­len des Eigen­tü­mers durch­ge­setzt wer­den kann.

Die in die­sem Ver­fah­ren ein­ge­hol­ten Stel­lung­nah­men haben auch nicht erge­ben, dass frei­wil­li­ge und amt­li­che Umle­gung in der kom­mu­na­len Pra­xis weit­ge­hend als belie­big aus­tausch­bar behan­delt wer­den und des­halb kei­ne Dif­fe­ren­zie­rung gerecht­fer­tigt sei. Sie wer­den offen­bar viel­mehr als Instru­men­te der Boden­ord­nung mit deut­lich unter­schied­li­chem Rechts­cha­rak­ter und dem­entspre­chend je eige­nen Vor- und Nach­tei­len wahr­ge­nom­men und nach Maß­ga­be der ört­li­chen Grund­stücks- und Eigen­tums­struk­tu­ren bewusst ein­ge­setzt. So wird die frei­wil­li­ge Umle­gung nach den inso­weit weit­ge­hend über­ein­stim­men­den Anga­ben in aller Regel nur bei abseh­bar kon­sen­su­al zu lösen­den Ver­tei­lungs­fra­gen in Betracht gezo­gen. Schließ­lich führt nach die­sen Erkennt­nis­sen das Schei­tern einer frei­wil­li­gen Umle­gung auch kei­nes­wegs immer und selbst­ver­ständ­lich zu einer amt­li­chen Umle­gung.

Grund­er­werb­steu­er und die Besteue­rung nach der Leis­tungs­fä­hig­keit

Die im Gesetz vor­ge­se­he­ne grund­er­werb­steu­er­li­che Ungleich­be­hand­lung frei­wil­li­ger und amt­li­cher Grund­stücks­um­le­gun­gen wäre auch dann gerecht­fer­tigt, wenn man den Belas­tungs­grund der Grund­er­werb­steu­er in der Abschöp­fung einer sich in der Ver­mö­gens­ver­wen­dung äußern­den Leis­tungs­fä­hig­keit sähe.

Nach der im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ver­schie­dent­lich zum Aus­druck gekom­me­nen Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers soll die Grund­er­werb­steu­er die sich im Erwerbs­vor­gang offen­ba­ren­de Leis­tungs­fä­hig­keit erfas­sen [28]. Es bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung der im steu­er­recht­li­chen Schrift­tum und in der finanz­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung unein­heit­lich beur­teil­ten Fra­ge, ob die Grund­er­werb­steu­er als Ver­kehr­steu­er hier­nach auch am Leis­tungs­fä­hig­keits­prin­zip zu mes­sen ist [29]. Denn auch im Fal­le einer an Leis­tungs­fä­hig­keits­aspek­ten ori­en­tier­ten Grund­er­werbs­be­steue­rung wäre es nicht gebo­ten, die frei­wil­li­ge Umle­gung und die gesetz­li­che Umle­gung grund­er­werb­steu­er­lich gleich zu behan­deln.

Soll­te mit der Grund­er­werb­steu­er die durch Nach­fra­ge und Kon­sum­be­reit­schaft zum Aus­druck kom­men­de ver­mu­te­te Zah­lungs­fä­hig­keit des Steu­er­schuld­ners erfasst wer­den [30], könn­te die­ser Schluss ohne­hin nur für die Betei­li­gung an einer frei­wil­li­gen Umle­gung gezo­gen wer­den. Die Teil­nah­me an einem sol­chen (Umlegungs-)Vertragsverhältnis, die eine frei­wil­li­ge Ver­mö­gens­dis­po­si­ti­on zur Fol­ge hat, ver­mag typi­sie­rend Zah­lungs­fä­hig­keit zu indi­zie­ren. Beruht ein Grund­stücks­ver­kehrs­vor­gang hin­ge­gen nicht auf frei­wil­li­gen Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen, son­dern auf Hoheits­ak­ten, die gegen­über dem Betrof­fe­nen gege­be­nen­falls auch mit Zwangs­mit­teln durch­ge­setzt wer­den kön­nen, so kann dar­aus nicht geschlos­sen wer­den, dass in ihm typi­scher­wei­se Zah­lungs­kraft zum Aus­druck kommt. Auch unter Leis­tungs­fä­hig­keits­ge­sichts­punk­ten besteht daher ein Unter­schied zwi­schen Eigen­tums­über­gän­gen bei frei­wil­li­gen Umle­gun­gen und bei Umle­gun­gen nach den Vor­schrif­ten der §§ 45 ff. Bau­GB, der eine ent­spre­chen­de Dif­fe­ren­zie­rung in der Besteue­rung recht­fer­tigt.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 24. März 2015 – 1 BvR 2880/​11

  1. zum Hin­ter­grund BVerfGE 104, 1 f.[]
  2. vgl. dazu BVerfGE 104, 1, 2 f.[]
  3. vgl. Rei­dt, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­ge­setz­buch, 12. Aufl.2014, § 46 Rn. 5[]
  4. vgl. Krautz­ber­ger, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­ge­setz­buch, Stand August 2013, § 11 Rn. 51[]
  5. BFH, Urteil vom 07.09.2011 – II R 68/​09[]
  6. vgl. BVerfGE 121, 108, 119; 121, 317, 370; 126, 400, 416; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 121[]
  7. vgl. BVerfGE 116, 164, 180; 121, 108, 119; 121, 317, 370; 126, 400, 416; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 121[]
  8. vgl. BVerfGE 75, 108, 157; 93, 319, 348 f.; 107, 27, 46; 126, 400, 416; 129, 49, 69; 132, 179, 188 Rn. 30; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 121[]
  9. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 122, 1, 23; 126, 400, 416; 129, 49, 68; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 122[]
  10. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 111, 176, 184; 129, 49, 69; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 122[]
  11. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 129, 49, 69; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 122[]
  12. vgl. BVerfGE 88, 87, 96; 124, 199, 220; 129, 49, 69; 130, 240, 254; 132, 179, 188 f. Rn. 31; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 122[]
  13. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 121, 108, 120; 126, 400, 417; BVerfG, Urteil vom 05.11.2014 – 1 BvF 3/​11 41; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 123[]
  14. vgl. BVerfGE 123, 1, 19; stRspr[]
  15. vgl. BVerfGE 117, 1, 30 f.; 120, 1, 29; 121, 108, 120; 126, 400, 417; BVerfG, Urteil vom 05.11.2014 – 1 BvF 3/​11 41; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 123[]
  16. vgl. BVerfGE 117, 1, 31; 120, 1, 29; 126, 400, 417; 132, 179, 189 Rn. 32; BVerfG, Urteil vom 05.11.2014 – 1 BvF 3/​11 41[]
  17. vgl. dazu BVerfGE 117, 1, 32; BVerfG, Urteil vom 17.12 2014 – 1 BvL 21/​12, NJW 2015, S. 303, 306 Rn. 123[]
  18. vgl. BFH, Beschluss vom 26.01.2000 – II B 108/​98, BFH/​NV 2000, S. 1136, 1137; BFHE 206, 374, 378; BFH, Urteil vom 09.04.2008 – II R 32/​06, DSt­RE 2008, S. 1152, 1153; Fischer, in: Borut­tau, Grund­er­werb­steu­er­ge­setz, 17. Aufl.2011, Vor­be­mer­kun­gen Rn. 131 und 135 f.; Desens, in: Fest­schrift für Paul Kirch­hof zum 70. Geburts­tag, Bd. 2, 2013, S.2069, 2073 f.[]
  19. vgl. BVerfGE 93, 121, 134[]
  20. vgl. BVerfGE 104, 1, 9[]
  21. vgl. Breu­er, in: Schröd­ter, Bau­ge­setz­buch, 7. Aufl.2006, § 45 Rn. 6; Grzi­wotz, in: Spannowsky/​Uechtritz, Beck’scher Online-Kom­men­tar Öffent­li­ches Bau­recht, Stand Sep­tem­ber 2014, § 72 Rn. 6; Otte, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­ge­setz­buch, Stand Sep­tem­ber 2011, § 45 Rn. 3; Dirn­ber­ger, in: Jäde/​Dirnberger/​Weiß, Bau­ge­setz­buch, 7. Aufl.2013, § 11 Rn. 22 f.[]
  22. vgl. Rei­dt, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­ge­setz­buch, 12. Aufl.2014, § 47 Rn. 3; Jäde, in: Jäde/​Dirnberger/​Weiß, Bau­ge­setz­buch, 7. Aufl.2013, § 47 Rn. 7[]
  23. vgl. Rei­dt, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­ge­setz­buch, 12. Aufl.2014, § 72 Rn. 2; Otte, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­ge­setz­buch, Stand Dezem­ber 2007, § 72 Rn. 4[]
  24. vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.07.2001 – BVerwG 4 B 24.01, NVwZ 2002, S. 473, 474; sie­he auch Dirn­ber­ger, in: Jäde/​Dirnberger/​Weiß, Bau­ge­setz­buch, 7. Aufl.2013, § 11 Rn. 23 ff.[]
  25. vgl. BVerwG, Urteil vom 06.07.1984 – BVerwG 4 C 24.80, NJW 1985, S. 989; BVerwG, Beschluss vom 13.12 1994 – BVerwG 4 B 216.94 – Buch­holz 316 § 59 VwVfG Nr. 11[]
  26. vgl. BFHE 206, 374, 378 m.w.N.[]
  27. in die­sem Sin­ne auch BT-Drs. 9/​2114, S. 5[]
  28. vgl. BT-Drs. 8/​2555, S. 7 und 9/​251, S. 12 mit Ver­weis auf das Gut­ach­ten der Steu­er­re­form­kom­mis­si­on 1971, Abschnitt IX Ver­kehr­steu­ern, Rn. 106[]
  29. vgl. dazu Fischer, in: Borut­tau, Grund­er­werb­steu­er­ge­setz, 17. Aufl.2011, Vor­be­mer­kun­gen Rn. 137 ff.; Drüen, in: Tipke/​Kruse, AO/​FGO, Stand Janu­ar 2012, § 3 AO Rn. 50a; Eng­lisch, in: Tipke/​Lang, Steu­er­recht, 21. Aufl.2013, § 18 Rn. 4, jeweils m.w.N. und BFH, Urteil vom 09.04.2008 – II R 32/​06, DSt­RE 2008, S. 1152, 1153 f.[]
  30. vgl. P. Kirch­hof, in: Isensee/​Kirchhof, HStR V, 3. Aufl.2007, § 118 Rn. 247[]