Der Laubmischwald in der Bauleitplanung

Die Festsetzung einer Fläche als „Laubmischwald“ findet in § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB keine Rechtsgrundlage. Auf Flächen für die Landwirtschaft oder Wald nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB können wegen der Sperrwirkung des § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB keine landschaftspflegerischen Maßnahmen festgesetzt werden.

Die Festsetzung „Fläche für Laubmischwald“ versteht das Bundesverwaltungsgericht insoweit als Bezeichnung einer nach Baumarten spezifizierten Art des Waldaufbaus, für die sich keine Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB findet.

§ 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB ermöglicht die Festsetzung von „Wald“. Eine Befugnis zur „Konkretisierung“ dieses Begriffs, die es rechtfertigen könnte, ihn einzuengen und die Festsetzung auf Unterkategorien wie „Laubmischwald“ zu begrenzen, räumt die Vorschrift dem Planungsträger entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht ein. Hierzu bedürfte es schon im Hinblick auf die damit verbundene Beschränkung von Nutzungsrechten der Grundeigentümer hinreichend bestimmter gesetzlicher Differenzierungen, wie sie etwa in Nr. 11 oder Nr. 15 der Regelung enthalten sind. § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB enthält solche Differenzierungen nicht. Sie ergeben sich auch nicht aus anderen Vorschriften. Eine Regelung wie § 201 BauGB, in der zur begrifflichen Klärung Unterarten der Landwirtschaft genannt sind und aus der teilweise die Befugnis zur Bildung entsprechender städtebaulich bedeutsamer und mithin im Bebauungsplan festsetzbarer Untergruppen abgeleitet wird1, existiert für die Nutzungsart „Wald“ im Baugesetzbuch nicht. Soweit den Vorschriften der §§ 1 und 11 ff. BWaldG in Verbindung mit landesrechtlichen Regelungen (hier: insbesondere §§ 10 bis 12 BayWaldG) unterschiedliche Zweckbestimmungen des Waldes als Nutz, Schutz- oder Erholungswald zu entnehmen sind, die, wie Nr. 12.2 der Anlage zur Planzeichenverordnung zeigt, Gegenstand bauplanerischer Festsetzungen sein können, lassen sich hieraus jedenfalls keine Befugnisse zur Festsetzung bestimmter Baumarten ableiten.

Ein anderes Ergebnis widerspräche im Übrigen dem systematischen Zusammenhang von § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB mit Nr. 25 dieser Vorschrift, wonach u.a. für einzelne Flächen mit Ausnahme der für landwirtschaftliche Nutzungen oder Wald festgesetzten Flächen das Anpflanzen von Bäumen und Bindungen für Bepflanzungen festgesetzt werden können. Die Ausnahmeregelung zugunsten der Land- und Forstwirtschaft liefe leer, wenn der nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB nicht regelbare Waldaufbau über Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB gesteuert werden könnte. Dass, wie die Antragsgegnerin meint, der Festsetzung eines „Laubmischwaldes“ ein vom Regelungsbereich des § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB noch nicht erfasster Generalisierungs- und (Un-) Verbindlichkeitsgrad zukommt, vermag das Bundesverwaltungsgericht insbesondere vor dem Hintergrund der in den konkretisierenden textlichen Festsetzungen enthaltenen zwingenden qualitativen und quantitativen Vorgaben für den zu erreichenden Laubholzanteil nicht zu erkennen.

Für eine in der Literatur vertretene Eingrenzung der in § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB enthaltenen Ausnahme mit dem Ziel, solche Bepflanzungsvorgaben zuzulassen, die nicht dem „Normalfall“ der Regulierung der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung der festgesetzten Flächen dienen, sondern mit denen – etwa durch Festsetzungen mit Schutz, Pflege- und Entwicklungszielen für Natur und Landschaft – bestimmte städtebauliche Gründe verfolgt werden2, sieht das Bundesverwaltungsgericht keinen Raum. Abgesehen davon, dass Bepflanzungsvorgaben wie alle Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB stets nur aus städtebaulichen Gründen zulässig sind, widerspräche eine solche Reduktion der Ausnahmeregelung dem erklärten Willen des Gesetzgebers: Mit seinem Gesetz gewordenen Änderungsvorschlag zum (jetzigen) § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB hat der zuständige Bundestagsausschuss3 zum Ausdruck gebracht, dass städtebauliche Gründe zur Anordnung von Bepflanzungsvorgaben auf Flächen, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB für landwirtschaftliche Nutzungen oder Wald festgesetzt sind und damit der Förderung der Land- und Forstwirtschaft dienen sollen4, entgegen der Stellungnahme des Bundesrates5 zur Regierungsvorlage6 generell nicht bestehen; für Waldflächen hat er insoweit Regelungsmöglichkeiten nach dem Waldgesetz als ausreichend angesehen.

Die Festsetzung einer „Fläche für Laubmischwald“ kann auch nicht zumindest als Kombination von Waldfläche und textlichen Bepflanzungsvorgaben verstanden werden, die ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 25 oder Nr.20 BauGB finden könnte.

Zwar schließt das Baugesetzbuch Kombinationen oder Überlagerungen verschiedener Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB nicht aus7. Das gilt aber nicht für miteinander unvereinbare Festsetzungen8. Deswegen kommt eine Kombination einer Waldfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB mit Bepflanzungsvorgaben nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB wegen der darin enthaltenen Ausnahmeregelung für nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB festgesetzte Flächen von vornherein nicht in Betracht. Diese Inkompatibilität darf durch eine Kombination von Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. b BauGB mit Bepflanzungsvorgaben nach Nr.20 dieser Vorschrift nicht umgangen werden. Das steht einer Kombination von Bepflanzungsvorgaben nach den genannten Vorschriften und Flächen mit einer hiermit vereinbaren Nutzungsart wie insbesondere Grünflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB nicht entgegen. Einer solchen Möglichkeit musste der Verwaltungsgerichtshof aber nicht nachgehen, weil eine entsprechende Auslegung der nach seinen bindenden Feststellungen eindeutigen Festsetzung A.03.1 ausscheidet und deren Einordnung als „Grünfläche mit Bepflanzungsbindungen“ deswegen nur im Wege der Umdeutung zu erreichen wäre, die – abgesehen von ihrer vom Bundesverwaltungsgericht bei Bebauungsplänen offengelassenen Zulässigkeit9 – hier schon im Hinblick auf die unterschiedlichen und abwägungsrelevanten Entschädigungspflichten der jeweiligen Flächenfestsetzungen (vgl. § 40 Abs. 1 Nr. 8 und 14 BauGB einerseits und § 41 Abs. 2 BauGB andererseits) nicht in Betracht kommt.

Als Konsequenz der Unwirksamkeit der Festsetzung der „Fläche für Laubmischwald“ ist auch die Festsetzung „Waldrand“ für unwirksam zu erklären, weil letztere als Annexregelung notwendigerweise das rechtliche Schicksal der Waldfestsetzung teilt.

Die sich auf die Wald- und Waldrandflächen beziehenden und den Waldumbau konkretisierenden textlichen Festsetzungen ist insoweit ebenfalls zu beanstanden. Für sie besteht in § 9 Abs. 1 Nr.20 BauGB keine Rechtsgrundlage, weil die Realisierung dieser Festsetzungen auf absehbare Zeit ausgeschlossen ist, so dass es an der von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geforderten städtebaulichen Erforderlichkeit dieser Regelungen fehle.

Auch die in den Festsetzungen enthaltenen Bepflanzungsvorgaben sind wegen fehlender Rechtsgrundlage für unwirksam zu erklären. Dass die einzig in Betracht kommende Vorschrift des § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB bei nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB festgesetzten landwirtschaftlichen Flächen keine Anwendung findet – was auch die Revision nicht mit einer Sachrüge in Frage gestellt hat, ergibt sich bereits aus dem oben unter 1. Gesagten. Das Bundesverwaltungsgericht sieht auch bei nur punktuellen Bepflanzungsvorgaben (Einzelgehölze, Ortsrandbegrünung) im Hinblick auf das mit der Vorschrift zum Ausdruck gebrachte Ziel einer uneingeschränkten Förderung der Land- und Forstwirtschaft im Falle von Flächenfestsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB weder Anlass noch Rechtfertigung zu einer Einschränkung der in § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB enthaltenen Ausnahmeregelung. Auch solche Vorgaben führen wegen der entstehenden Flächenverluste für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung oder der Erschwernisse für die Bewirtschaftung zu Beeinträchtigungen, die dem genannten Ziel entgegenwirken. Verfolgt der Planungsträger wie hier landschaftsgestalterische Ziele, ist ihm der Weg zu Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB versperrt. Er ist darauf verwiesen, die betroffenen Flächen teilweise oder insgesamt für eine Nutzung etwa als Grünfläche oder Fläche nach § 9 Abs. 1 Nr.20 BauGB auszuweisen und auf dieser Grundlage Bepflanzungsvorgaben nach Nr.20 oder 25 der genannten Vorschrift festzusetzen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Juni 2014 – 4 CN 4.2013 –

  1. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2014, § 9 Rn. 47; ausdrücklich offengelassen im Beschluss vom 17.12 1998 – 4 NB 4.97 10
  2. so Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Mai 2014, § 9 Rn. 67; vgl. auch Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 12. Aufl.2014, § 9 Rn. 152
  3. BT-Drs. 7/4793 S. 28
  4. vgl. zu diesem Erfordernis bereits Urteil vom 14.07.1972 – 4 C 8.70, BVerwGE 40, 258, 262 f.
  5. BT-Drs. 7/2496 S. 70
  6. BT-Drs. 7/2496 S. 40; vgl. auch S. 84
  7. BVerwG, Beschluss vom 02.04.2008 – 4 BN 6.08 – BRS 73 Nr.20
  8. vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Januar 2014, § 9 Rn. 14 m.w.N.
  9. BVerwG, Urteil vom 27.10.2011 – 4 CN 7.10, Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 105 Rn.20