Das landwirtschaftliche Grundstück von der BVVG – Grundstücksverkauf unter Wert als staatliche Beihilfe?

Der Bun­des­gericht­shof hat ein Vor­abentschei­dungser­suchen nach Art. 267 AEUV an den Gericht­shof der Europäis­chen Union zu der Rechts­frage gerichtet, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV ein­er nationalen Regelung wie § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG ent­ge­gen­ste­ht, welche es zur Verbesserung der Agrarstruk­tur ein­er dem Staat zuzurech­nen­den Ein­rich­tung wie der BVVG im Ergeb­nis ver­bi­etet, ein zum Verkauf ste­hen­des land­wirtschaftlich­es Grund­stück an den Höch­st­bi­etenden ein­er öffentlichen Auss­chrei­bung zu verkaufen, wenn das Höch­st­ge­bot in einem groben Missver­hält­nis zu dem Wert des Grund­stücks ste­ht.

Das landwirtschaftliche Grundstück von der <span class="caps">BVVG</span> – Grundstücksverkauf unter Wert als staatliche Beihilfe?

Nach der Recht­sprechung des Bun­des­gericht­shofs gilt die Befreiungsklausel des § 4 Nr. 1 Grd­stVG nicht für die BVVG. Verkäufe von land­wirtschaftlichen Grund­stück­en durch die BVVG bedür­fen somit der Genehmi­gung nach dem Grund­stücksverkehrs­ge­setz.

Ziel des Grund­stücksverkehrs­ge­set­zes ist es, zur Verbesserung der Agrarstruk­tur beizu­tra­gen. § 9 Abs. 1 Grd­stVG enthält dazu drei Tatbestände, bei deren Vor­liegen die Genehmi­gung des Erwerbs eines land- oder forstwirtschaftlichen Grund­stücks ver­sagt wer­den kann.

§ 9 Abs. 1 Nr. 1 Grd­stVG gilt für Veräußerun­gen, welche zu ein­er unge­sun­den Verteilung von Grund und Boden führen. Eine solche liegt nach § 9 Abs. 2 Grd­stVG vor, wenn die Veräußerung Maß­nah­men zur Verbesserung der Agrarstruk­tur wider­spricht. Diese Maß­nah­men zie­len in erster Lin­ie auf die Schaf­fung und die Erhal­tung selb­ständi­ger und lebens­fähiger land­wirtschaftlich­er Betriebe ab. Da Grund und Boden in der Land- und Forstwirtschaft der maßgebende Pro­duk­tions­fak­tor ist, aber nicht in unbeschränk­tem Umfang zur Ver­fü­gung ste­ht, soll der vorhan­dene land­wirtschaftliche Grundbe­sitz in erster Lin­ie den Land­wirten zugutekom­men und vor­be­hal­ten bleiben, die ihn selb­st bewirtschaften. Dementsprechend liegt eine unge­sunde Boden­verteilung in der Regel dann vor, wenn land­wirtschaftlich genutzter Boden an einen Nicht­land­wirt veräußert wer­den soll und ein Land­wirt das Grund­stück zur Auf­s­tock­ung seines Betriebes drin­gend benötigt und zum Erwerb bere­it und in der Lage ist, die Fläche zu den Bedin­gun­gen des Kaufver­trages zu erwer­ben.

§ 9 Abs. 1 Nr. 2 Grd­stVG soll die unwirtschaftliche Aufteilung oder Verkleinerung von land- oder forstwirtschaftlichen Grund­stück­en ver­hin­dern. Wann eine solche anzunehmen ist, wird in § 9 Abs. 3 Grd­stVG näher bes­timmt.

Sinn der im vor­liegen­den Fall ein­schlägi­gen Regelung in § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG ist es, Speku­la­tion­s­geschäfte mit land- und forstwirtschaftlichen Grund­stück­en zu unterbinden. Es soll ver­hin­dert wer­den, dass die auf den Betrieb­ser­trag angewiese­nen Beruf­s­land­wirte mit so hohen Anschaf­fungskosten belastet wer­den, dass der Bestand und die Wirtschaftlichkeit ihrer Betriebe bedro­ht wären. Der Erwerb der zur Verbesserung der Agrarstruk­tur drin­gend erforder­lichen Flächen durch inter­essierte Land­wirte würde erschw­ert, wenn über­höhte Preise gefordert wer­den kön­nten. Es han­delt sich um eine preis­rechtliche Regelung, welche eine zuläs­sige Eigen­tums­bindung enthält.

Ein grobes Missver­hält­nis im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG wird angenom­men, wenn der vere­in­barte Kauf­preis den land­wirtschaftlichen Verkehr­swert des Grund­stücks um mehr als 50 % über­steigt. Der land­wirtschaftliche Verkehr­swert ist der Preis, der für Grund­stücke gle­ich­er Art und Lage im Zeit­punkt des Abschlusses des Ver­trags im freien rechts­geschäftlichen Verkehr unter Land­wirten, also im soge­nan­nten inner­land­wirtschaftlichen Grund­stücksverkehr, zu erzie­len ist, wobei auch Veräußerun­gen an Nicht­land­wirte zu berück­sichti­gen sind, sofern die Veräußerung zwecks weit­er­er land­wirtschaftlich­er Nutzung des Grund­stücks erfol­gt,.

Da § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG nicht anzuwen­den ist, wenn ungün­stige Auswirkun­gen auf die Agrarstruk­tur nicht zu erwarten sind, kann nach der oberg­erichtlichen Recht­sprechung die Genehmi­gung nur ver­sagt wer­den, wenn ein erwerb­s­bere­it­er Land­wirt vorhan­den ist.

Die BVVG ver­tritt die Auf­fas­sung, sie sei euro­parechtlich gehal­ten, das Grund­stück zu dem in der Auss­chrei­bung erziel­ten Höch­st­preis zu verkaufen. Ein Verkauf zu einem niedrigeren Preis sei eine nach Art. 107 Abs. 1 AEUV unzuläs­sige Bei­hil­fe. Dies führt zu der Vor­lage­frage, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV ein­er nationalen Regelung wie in § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG ent­ge­gen­ste­ht, wenn sie es zur Verbesserung der Agrarstruk­tur ein­er dem Staat zuzurech­nen­den Ein­rich­tung wie der BVVG ver­bi­etet, ein zum Verkauf ste­hen­des land­wirtschaftlich­es Grund­stück an den Höch­st­bi­etenden ein­er öffentlichen Auss­chrei­bung zu verkaufen, wenn das Höch­st­ge­bot in einem groben Missver­hält­nis zu dem Wert des Grund­stücks ste­ht.

Diese Frage umfasst drei Prob­lemkreise:

  1. Erstens geht es darum, ob der Verkauf von öffentlichem Grun­deigen­tum durch die BVVG zu einem Preis, der unter dem durch eine öffentliche Auss­chrei­bung ermit­tel­ten Preis liegt, zu ein­er Begün­s­ti­gung des Käufers führt, wenn der Verkauf zu dem durch die Auss­chrei­bung ermit­tel­ten Preis durch ein all­ge­meines Gesetz, welch­es auch für alle pri­vat­en Verkäufer gilt, ver­hin­dert wird.
  2. Wenn man eine solche Begün­s­ti­gung annimmt, stellt sich die weit­ere Frage, ob sie durch den Zweck des Geset­zes, die Verbesserung der Agrarstruk­tur, gerecht­fer­tigt sein kann.
  3. Schließlich ist zu entschei­den, ob bere­its die Ver­sa­gung des Verkaufs zu dem durch eine öffentliche Auss­chrei­bung ermit­tel­ten Preis nach Art. 107 Abs. 1 AEUV unzuläs­sig ist, auch wenn in dieser Ver­sa­gung noch keine Bei­hil­fe liegt.

Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Bei­hil­fen grund­sät­zlich mit dem Bin­nen­markt unvere­in­bar, wenn sie durch die Begün­s­ti­gung bes­timmter Unternehmen oder Pro­duk­tion­szweige den Wet­tbe­werb ver­fälschen oder zu ver­fälschen dro­hen und den Han­del zwis­chen Mit­glied­staat­en beein­trächti­gen. Dieses Ver­bot gilt über Art. 42 Satz 1 AEUV in Verbindung mit den jew­eils ein­schlägi­gen Regelun­gen des Sekundär­rechts auch für Bei­hil­fen für die Pro­duk­tion land­wirtschaftlich­er Erzeug­nisse. Für staatliche Bei­hil­fen für Investi­tio­nen und zur Entwick­lung des ländlichen Raums gel­ten ins­beson­dere Art. 51 Abs. 1 und 2 der Verord­nung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17.05.1999 und Art. 88 Abs. 1 der Verord­nung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.09.2005.

Der Union­s­gericht­shof prüft das Vor­liegen ein­er unzuläs­si­gen Bei­hil­fe in vier Schrit­ten:

Erstens muss es sich um eine Maß­nahme unter Inanspruch­nahme staatlich­er Mit­tel han­deln. Dies umfasst auch Vorteile, welche der Staat über eine von ihm errichtete öffentliche oder pri­vate Ein­rich­tung gewährt. Dementsprechend wird die BVVG in der Recht­sprechung des Union­s­gericht­shofs und in der Kom­mis­sion­sprax­is als möglich­er Bei­hil­fege­ber ange­se­hen.

Zweit­ens muss die Maß­nahme geeignet sein, den Han­del zwis­chen den Mit­glied­staat­en zu beein­trächti­gen. Eine solche Beein­träch­ti­gung liegt bei Begün­s­ti­gun­gen für land­wirtschaftliche Betriebe regelmäßig vor. Nach der Recht­sprechung des Union­s­gericht­shofs genügt es bere­its, wenn eine Maß­nahme die Stel­lung eines Unternehmens gegenüber anderen Wet­tbe­wer­bern im innerge­mein­schaftlichen Han­del stärkt, auch wenn das begün­stigte Unternehmen selb­st nicht im Export tätig ist. Gewährt näm­lich ein Mit­glied­staat einem Unternehmen eine Bei­hil­fe, kann die inländis­che Erzeu­gung dadurch beibehal­ten oder erhöht wer­den, so dass sich die Chan­cen der in anderen Mit­glied­staat­en niederge­lasse­nen Unternehmen, ihre Erzeug­nisse auf den Markt dieses Mit­glied­staats auszuführen, ver­ringern. Zudem bedarf es nicht des Nach­weis­es ein­er tat­säch­lichen Auswirkung auf den Han­del zwis­chen Mit­glied­staat­en; es genügt bere­its, wenn die Bei­hil­fe geeignet ist, diesen Han­del zu beein­trächti­gen.

Drit­tens muss die Maß­nahme zu ein­er Begün­s­ti­gung für bes­timmte Unternehmen oder Pro­duk­tion­szweige führen.

Damit ist zunächst das Erforder­nis der “Selek­tiv­ität” gemeint. All­ge­mein­wirtschaftliche Maß­nah­men wer­den von Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht erfasst. Das Grund­stücksverkehrs­ge­setz gilt nur für land- und forstwirtschaftliche Grund­stücke; der Verkauf solch­er Grund­stücke unter dem Mark­t­preis kommt regelmäßig nur dem Pro­duk­tion­szweig der Land- und Forstwirtschaft zugute. Somit ist die Selek­tiv­ität zu beja­hen.

Zum anderen ist zu prüfen,ob eine Begün­s­ti­gung im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV vor­liegt. Erfasst wer­den nicht nur pos­i­tive Leis­tun­gen wie Sub­ven­tio­nen, son­dern auch Maß­nah­men, welche die Las­ten ver­ringern, die ein Unternehmen son­st zu tra­gen hätte. Ein Verkauf von öffentlichem Grun­deigen­tum zu einem gerin­geren Preis als dem Mark­t­preis kann somit eine staatliche Bei­hil­fe sein. Mark­t­preis ist dabei der Preis, den ein unter Mark­tbe­din­gun­gen han­del­nder pri­vater Investor hätte fest­set­zen kön­nen. Fraglich ist, ob zu den “Bedin­gun­gen”, welche den Mark­t­preis bes­tim­men, auch die Regelun­gen des Grund­stücksverkehrs­ge­set­zes gehören. Diese Auf­fas­sung liegt der Entschei­dung des Beschw­erdegerichts zugrunde. Sie wird auch in der Lit­er­atur vertreten. Zur Begrün­dung wird ange­führt, die BVVG wick­le die Verkäufe pri­va­trechtlich ab und sei deswe­gen an die für jed­er­mann gel­tenden Geset­ze gebun­den. In der Anwen­dung dieser Geset­ze könne keine Bei­hil­fe liegen. Für diese Auf­fas­sung spricht die Über­legung, dass ein mark­twirtschaftlich han­del­nder pri­vater Grund­stücksverkäufer eben­falls den Begren­zun­gen des Grund­stücksverkehrs­ge­set­zes unter­läge und das Grund­stück somit nicht in jedem Fall zum Höch­st­ge­bot verkaufen kön­nte.

Nach Auf­fas­sung der BVVG ist der Mark­t­preis hinge­gen der durch die öffentliche Auss­chrei­bung ermit­telte Preis. Sie beruft sich dabei unter anderem auf die Mit­teilung der Kom­mis­sion betr­e­f­fend Ele­mente staatlich­er Bei­hil­fen bei Verkäufen von Baut­en oder Grund­stück­en durch die öffentliche Hand. Der so ermit­telte Preis könne nicht in einem anschließen­den Genehmi­gungs- bzw. Gerichtsver­fahren auf­grund eines Sachver­ständi­gengutacht­ens für unzuläs­sig erk­lärt wer­den. Ein solch­es Gutacht­en sei gegenüber der Ermit­tlung durch öffentliche Auss­chrei­bung nachrangig. Ein Verkauf zu einem gerin­geren Preis als dem durch die Auss­chrei­bung ermit­tel­ten sei eine Begün­s­ti­gung des Käufers und damit eine unzuläs­sige Bei­hil­fe.

Die bish­erige Recht­sprechung des Union­s­gericht­shofs erlaubt es nicht, hier die Frage nach dem Vor­liegen ein­er Begün­s­ti­gung zu beant­worten. Zwar geht der Bun­des­gericht­shof davon aus, dass der “Mark­t­preis” grund­sät­zlich unter Beach­tung der all­ge­meinen Geset­ze zu bes­tim­men ist. Diese hätte ein mark­twirtschaftlich han­del­nder pri­vater Verkäufer eben­falls zu beacht­en. Prob­lema­tisch erscheint es jedoch, wenn sich die Geset­ze speziell gegen die Höhe des Preis­es richt­en, obwohl dieser in der von der Kom­mis­sion emp­fohle­nen Art und Weise, näm­lich durch die Durch­führung eines Bietver­fahrens, ermit­telt wurde. Dies kön­nte bei Verkäufen durch die öffentliche Hand mit Art. 107 Abs. 1 AEUV unvere­in­bar sein. Zu beacht­en ist ins­beson­dere, dass die BVVG in großem Umfang land- und forstwirtschaftliche Grund­stücke verkauft und dass somit die Anwen­dung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG dazu führen kön­nte, dass in zahlre­ichen Fällen öffentlich­es Grun­deigen­tum nicht zu dem durch öffentliche Auss­chrei­bung ermit­tel­ten Preis verkauft wird. Dies kön­nte dem Effek­tiv­itäts­grund­satz wider­sprechen, welch­er auch die nationalen Gerichte verpflichtet, alle Maß­nah­men zu tre­f­fen, um die volle Gel­tung des Union­srechts zu erle­ichtern. Die Kom­mis­sion und ihr fol­gend das Gericht der Europäis­chen Union haben zudem bere­its entsch­ieden, dass ein verbindlich­es Ange­bot, welch­es auf­grund ein­er öffentlichen Auss­chrei­bung einge­gan­gen ist, den Mark­twert bess­er abbilde als ein Sachver­ständi­gengutacht­en. Der Mark­twert dürfe deswe­gen nicht auf­grund eines Sachver­ständi­gengutacht­ens unter­halb eines solchen Ange­bots fest­ge­set­zt wer­den. Nach Auf­fas­sung der Kom­mis­sion ist die Mit­teilung (EG) 1997/710 so zu ver­ste­hen, dass ein Mit­glied­staat den Verkauf von öffentlichem Grundbe­sitz an eine andere Per­son als den Meist­bi­etenden nicht durch ein Gutacht­en recht­fer­ti­gen könne. Ander­seits geht die Kom­mis­sion davon aus, dass die Ver­weigerung ein­er behördlichen Genehmi­gung unter Bei­hil­fe­gesicht­spunk­ten eine Recht­fer­ti­gung dafür bieten kann, nicht an den Meist­bi­etenden zu verkaufen.

Die vierte Voraus­set­zung für das Vor­liegen ein­er unzuläs­si­gen Bei­hil­fe, die Ver­fälschung des Wet­tbe­werbs, wäre zu beja­hen. Bei­hil­fen, welche ein Unternehmen von den Kosten befreien, die es nor­maler­weise im Rah­men sein­er üblichen Tätigkeit zu tra­gen gehabt hätte, ver­fälschen grund­sät­zlich die Wet­tbe­werb­s­be­din­gun­gen.

Sollte eine Bei­hil­fe zu beja­hen sein, stellt sich die weit­ere Frage, ob diese durch den Zweck des Geset­zes, die Verbesserung der Agrarstruk­tur, gerecht­fer­tigt sein kann.

Der Union­s­gericht­shof hat sich bere­its mit nationalen Vorschriften befasst, welche den Verkehr mit land­wirtschaftlichen Grund­stück­en ver­wal­tungs­be­hördlichen Beschränkun­gen unter­w­er­fen. Er hat fest­gestellt, dass die Verbesserung der Agrarstruk­tur ein anerken­nenswertes Ziel sei und Ein­griffe in die Grund­frei­heit­en recht­fer­ti­gen könne. Eine Prü­fung im Hin­blick auf Art. 107 AEUV bei Grund­stücksverkäufen durch die öffentliche Hand ist jedoch bis­lang nicht erfol­gt.

Der Union­s­gericht­shof hat fern­er darauf hingewiesen, dass im Zusam­men­hang der gemein­samen Agrar­poli­tik nicht jed­er Verkauf öffentlichen Grun­deigen­tums zu einem gerin­geren Preis als dem Mark­t­preis unzuläs­sig sei, weil der Union­s­ge­set­zge­ber im Rah­men des ihm im Bere­ich der gemein­samen Agrar­poli­tik zuste­hen­den weit­en Ermessens ver­schiedene sekundär­rechtliche Regelun­gen erlassen habe, welche die Gewährung von Bei­hil­fen zuließen.

Ob eine dieser Regelun­gen im vor­liegen­den Fall ein­greift, kann noch nicht geprüft wer­den: Der BVVG wurde gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 Grd­stVG lediglich die Genehmi­gung des Verkaufs zu dem durch die öffentliche Auss­chrei­bung ermit­tel­ten Preis ver­sagt. Eine Entschei­dung, an wen und zu welchem Preis ein Verkauf erfol­gen wird, ist damit noch nicht gefall­en und wird auch durch die Ver­sa­gungsentschei­dung nicht unmit­tel­bar vorgegeben. Ins­beson­dere entste­ht durch die Genehmi­gungsver­sa­gung keine Verpflich­tung der BVVG, an den im Genehmi­gungsver­fahren ermit­tel­ten erwerb­s­bere­it­en Land­wirt zu verkaufen.

Daran anknüpfend stellt sich die weit­ere Frage, ob Art. 107 Abs. 1 AEUV eine Vor­wirkung dahinge­hend ent­nom­men wer­den kann, dass bere­its die Ver­sa­gung der Genehmi­gung eines bei­hil­fer­echtlich unbe­den­klichen Verkaufs unzuläs­sig ist, auch wenn nicht fest­ste­ht, ob diese Ver­sa­gung let­ztlich zu ein­er unzuläs­si­gen Bei­hil­fe führen wird. Für die Annahme, Art. 107 Abs. 1 AEUV (in Verbindung mit Art. 42 S. 1 AEUV und dem ein­schlägi­gen Sekundär­recht) gebi­ete es auch, einen bei­hil­fekon­form ermit­tel­ten Verkauf­spreis nicht als zu hoch einzustufen, spricht wiederum der Effek­tiv­itäts­grund­satz. Es dient der prak­tis­chen Wirk­samkeit des Bei­hil­fe­ver­bots, wenn es der BVVG nicht ver­sagt wird, den öffentlichen Grundbe­sitz in einem bei­hil­fer­echtlich unbe­den­klichen Ver­fahren zu veräußern.

Bun­des­gericht­shof, Beschluss vom 29. Novem­ber 2013 – BLw 2/12

Das landwirtschaftliche Grundstück von der BVVG – Grundstücksverkauf unter Wert als staatliche Beihilfe?