BSE-Verunreinigung beim Schlachten

Der Eigentümer eines Rindes kann nach § 72c TierSG von der Tierseuchenkasse eine Entschädigung für die behördlich angeordnete Beseitigung des Schlachtkörpers (“Maßregelung”) verlangen, wenn die Beseitigung angeordnet wurde, weil das Fleisch gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 der BSE-Untersuchungsverordnung wegen eines in derselben Schlachtcharge zuvor geschlachteten, von BSE befallenen Rindes als verunreinigt anzusehen ist.

BSE-Verunreinigung beim Schlachten

Ein solcher Anspruch lässt sich allerdings nicht unmittelbar aus § 66 Nr. 5 TierSG herleiten. Nach dieser Bestimmung wird eine Entschädigung in Geld geleistet unter anderem für Rinder, die Schlachtstätten zugeführt und bei der amtstierärztlichen Auftriebsuntersuchung oder bei der Schlachttieruntersuchung als nicht seuchenkrank oder seuchenverdächtig befunden worden sind, sofern deren Fleisch nach der Schlachtung aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist. Das Berufungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Maßregelung auf “eine tierseuchenrechtliche Vorschrift” gestützt war.

Das Adjektiv “tierseuchenrechtlich” hat nach dem Wortsinn und seiner systematischen Verwendung Bedeutung nur im unmittelbaren Zusammenhang des Tierseuchengesetzes und der aufgrund dessen Ermächtigungen erlassenen Rechtsverordnungen. Im Tierseuchengesetz nimmt der Begriff ausschließlich Bezug auf die in diesem Gesetz selbst angelegten Befugnisse und Maßnahmen. Tierseuchenrechtlich ist eine Maßregel oder sonstige Maßnahme daher, wenn sie in diesem Gesetz als solche vorgesehen ist. In diesem Sinne verweist § 17f TierSG (“tierseuchenrechtlich vorgeschriebenen Desinfektionen und Entwesungen”) auf die Maßregeln nach § 17 Abs. 1 Nr. 11, 14 und 20, Abs. 3 Nr. 4 und 5 sowie § 27. Dasselbe gilt für § 66 Nr. 4 TierSG (“tierseuchenrechtlich vorgeschriebenen oder behördlich angeordneten Impfung, Behandlung oder Maßnahme diagnostischer Art”), der auf die Maßregeln etwa nach § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 17, Abs. 3 Nr. 1, § 23 und die Maßnahmen nach § 11 Abs. 2, § 12 verweist, sowie für § 69 Abs. 2 TierSG (“auf Grund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift gesperrten Bestand”), womit die Maßnahmen nach § 22 und § 64 in den Blick genommen sind. Nichts anderes gilt für allgemeine Bezugnahmen auf eine “tierseuchenrechtlich vorgeschriebene oder behördlich angeordnete Maßnahme” oder auf eine “tierseuchenrechtliche Vorschrift”. Überall soll sichergestellt werden, dass die im Tierseuchengesetz vorgesehenen Maßnahmen mit den ihrer Umsetzung dienenden Verbots-, Überwachungs- und Entschädigungsvorschriften deckungsgleich sind.

Für § 66 Nr. 5 TierSG wird dieses Verständnis durch die Entstehungsgeschichte der Vorläuferregelung im Viehseuchengesetz bestätigt. Die noch im Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 17. Januar 1972 enthaltene Formulierung “sofern deren Fleisch nach der Schlachtung auf Grund einer viehseuchenrechtlichen Vorschrift oder behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist” wurde auf Anregung des Bundesrates dahin ergänzt, dass die Maßregelung in “einer auf eine solche Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung” enthalten sein müsse. Diese Ergänzung sollte klarstellen, dass die Maßregelung nicht auf das Fleischbeschaugesetz, den Vorläufer des Fleischhygienegesetzes, gestützt worden sein durfte. Die Formulierung wurde bei der Umbenennung des Viehseuchengesetzes in “Tierseuchengesetz” beibehalten.

Der Gesetzgeber verfolgt seither eine grundsätzlich strikte Trennung tierseuchenrechtlicher und lebensmittelrechtlicher Vorschriften, die auch Folge gesonderter Regelungskompetenzen ist. So unterscheidet das Verfassungsrecht die Kompetenztitel für “Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren” in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG und für das “Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere” in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG und bindet nur die Inanspruchnahme der letztgenannten Kompetenz an die besonderen Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG. Das europäische Gemeinschaftsrecht verweist als Rechtsgrundlage entweder auf ex-Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EG (“Gesundheitswesen”) oder auf ex-Art. 37 EG (“Agrarpolitik”). Zwischen den Rechtsbereichen mag es faktische Berührungen und Überschneidungen geben; dies berechtigt aber nicht dazu, die vorgegebene Systematik zu durchbrechen. Nach ihr soll die Maßregelung von Fleisch aufgrund anderer als im Tierseuchengesetz enthaltener Vorschriften ohne Entschädigung bleiben. Dazu gehören insbesondere jene Fälle, in denen Fleisch in einer fleischhygienerechtlichen Entscheidung die Verkehrsfähigkeit abgesprochen wird.

Ausgehend davon handelt es sich hier nicht um eine Maßregelung auf tierseuchenrechtlicher Grundlage. Die Anordnung war auf § 4 der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE (BSE-UntersV) gestützt. Diese Verordnung hat ihre Ermächtigungsgrundlage nicht im Tierseuchengesetz, sondern im Fleischhygienegesetz. Sie dient ausschließlich lebensmittel- und verbraucherschutzrechtlichen Zielen, nicht aber der Bekämpfung von Tierseuchen.

Auch eine analoge Anwendung des § 66 Nr. 5 TierSG verbietet sich angesichts der vom Normgeber gewollten Trennung der Rechtsbereiche. Von einer Entschädigungsregelung für die Maßregelung von Schlachtfleisch ist bewusst abgesehen worden, eine planwidrige Lücke liegt somit nicht vor. Die Maßregelung ist als staatliche Maßnahme zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Fleischmarktes betrachtet worden, womit gerechtfertigt wurde, absehbare finanzielle “Mehrbelastungen” infolge der Verluste von Schlachtfleisch der Fleisch- und Landwirtschaft zu überbürden und der Regulierung durch den Marktpreis zu überlassen. Damit fehlt es für eine analoge Anwendung auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen. § 66 Nr. 5 TierSG will denjenigen vor Erlöseinbußen bewahren, der sich an seine Verpflichtung hält, keine kranken oder verdächtigen Tiere zur Schlachtung zu schicken. Diese Prämienfunktion trifft auf Erlöseinbußen von vornherein nicht zu, die sich aus dem Verlust von später als genussuntauglich eingestuftem Schlachtfleisch ergeben.

Der Anspruch auf Entschädigung in der geltend gemachten Höhe ergibt sich aber aus § 72c i.V.m. § 66 TierSG. § 72c ist durch Art. 4 Nr. 1b des Gesetzes zur Änderung des Fleischhygienegesetzes, des Geflügelfleischhygienegesetzes und des Tierseuchengesetzes vom 7. März 2002 in das Tierseuchengesetz eingefügt worden und am 14. März 2002 in Kraft getreten; die Vorschrift war mithin in dem für die Prüfung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Tierverlustes geltendes Recht. Hiernach gelten, soweit ein unmittelbar geltender Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht entgegensteht oder seine Durchführung es erfordert, die §§ 66 bis 72b TierSG hinsichtlich der Entschädigungen für Tierverluste aufgrund einer Vorschrift eines solchen Rechtsaktes entsprechend. Zwar erfasst § 72c TierSG den vorliegenden Fall nicht unmittelbar; denn ein unmittelbar geltender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts fordert keine Entschädigung. Jedoch gebietet eine am Gleichbehandlungsgebot ausgerichtete Auslegung, die Verluste von Schlachtfleisch aufgrund von Anordnungen nach § 4 BSE-UntersV in den Anwendungsbereich des § 72c TierSG einzubeziehen.

Maßgeblich dafür ist zunächst das Gemeinschaftsrecht, dessen Umsetzung § 72c TierSG dient. Die Einfügung der Vorschrift soll die Entschädigung für Tierverluste aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft regeln. Zu schaffen waren vor allem bundeseinheitliche Zuständigkeitsvorschriften für die Entschädigungspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien. Die Verordnung begründet in Art. 13 Abs. 4 eine Pflicht zur Entschädigung für den Verlust solcher Tiere, die gemäß Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 Buchst. a und c getötet bzw. beseitigt werden, also selbst an BSE erkrankt sind (Art. 13 Abs. 1) oder bei denen die Möglichkeit einer TSE-Infektion nicht ausgeschlossen werden kann (Art. 12 Abs. 2).

Die Pflicht zur Beseitigung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 vom 22. Juni 2001 erweitert. Nr. 6.5 des neuen Anhangs III, Kap. A, Abschn. I verpflichtet mit Wirkung vom 1. Januar 2002 (Art. 3 Abs. 2 der Änderungsverordnung) dazu, zusätzlich zum positiv getesteten Schlachtkörper eines für den menschlichen Verzehr geschlachteten Tieres mindestens den ihm unmittelbar vorausgehenden und die zwei unmittelbar folgenden Schlachtkörper in der gleichen Schlachtlinie zu beseitigen. Mit dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, gemäß Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Wege der Änderung und Ergänzung der Anhänge Durchführungsbestimmungen zur Verordnung festzulegen. Die Änderung des Anhangs III sollte verhindern, dass Schlachtkörper in die Nahrungsmittelkette gelangen, die durch positiv getestete Schlachtkörper kontaminiert sind. Seit dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht erstreckt sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Gewährung einer Entschädigung gemäß Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auch auf die neuen Tatbestände in Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5. Dass dies nicht auch in Art. 13 Abs. 4 der Verordnung zum Ausdruck gebracht wurde, dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die Kommission zu Folgeänderungen der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates nicht ermächtigt war. Vernünftige Zweifel an der Erstreckung der Entschädigungspflicht ergeben sich daraus nicht (“acte clair”). Der Verordnungsgeber hat es offenbar für selbstverständlich erachtet, dass bei der Erweiterung von BSE-Bekämpfungsmaßnahmen im Wege von Durchführungsbestimmungen das Entschädigungsregime der Verordnung eingreift. Dies ergibt sich aus Erwägungsgrund 13 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001, wonach die Eigentümer unverzüglich für den Verlust von Tieren und die Vernichtung von tierischen Erzeugnissen im Rahmen der Verordnung entschädigt werden sollen. Dem ist keine Beschränkung auf die kranken oder verdächtigen Tiere zu entnehmen; vielmehr sind nach Satz 1 des Erwägungsgrundes “alle erforderlichen Maßnahmen” umfasst, die bei amtlicher Bestätigung eines BSE-Verdachts zu treffen sind. Hierzu gehört seit der Änderung des Anhangs III die Maßregelung von kontaminiertem Schlachtfleisch im Anschluss an die Untersuchungen (Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001). Dieses Verständnis von Art. 13 Abs. 4 der Verordnung liegt auch auf der Linie der ursprünglichen Konzeption der Entschädigungspflicht; denn die für die Entschädigung infizierter Tiere sprechenden Gründe treffen erst recht zu auf die Maßregelung gesunder Tiere, die zum Schutz der Allgemeinheit einer Beseitigungspflicht unterworfen werden, nachdem sie ohne Zutun der Eigentümer durch das Fleisch zu entschädigender Schlachtkörper kontaminiert worden sind.

§ 72c TierSG erfasst damit alle gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Beseitigungsmaßnahmen, die eine Entschädigungspflicht unmittelbar nach der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auslösen. Dies trifft für die Beseitigung von Schlachtfleisch nach deren Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 zu. Sie geht damit der Sache nach von dem zutreffenden Verständnis aus, dass der Begriff “Tierverluste” in § 72c TierSG in einem weiten Sinne zu verstehen ist und nicht nur Fälle des Verlustes lebender infizierter Tiere abdeckt, sondern auch den Verlust des als kontaminiert geltenden Fleisches gesund geschlachteter Tiere. Dass damit die dem deutschen Recht immanente systematische Trennlinie zwischen Tierseuchen- und Lebensmittelrecht durchbrochen ist, ist in den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben angelegt. Die Wendung “Verlust von Tieren”, die in § 72c TierSG aufgegriffen ist, entstammt noch der Ursprungsfassung der Verordnung. Diese hat mit der Erstreckung der Beseitigungspflicht auf “Schlachtkörper” in Anhang III der Verordnung eine Erweiterung erfahren, die auch der Auslegung des Begriffs “Tierverluste” in § 72c TierSG zugrunde zu legen ist.

Wird von § 72c TierSG die gemeinschaftsrechtliche Pflicht zur Beseitigung kontaminierter Schlachtkörper umfasst, ist es geboten, die Rechtsfolgen der Norm auf solche Beseitigungspflichten zu erstrecken, die originär durch nationales Recht begründet werden. Solche zusätzlichen Beseitigungspflichten sieht § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV vor. Danach ist das Fleisch sämtlicher Schlachtkörper zu vernichten, das von nach der Schlachtung des mit BSE infizierten Tieres geschlachteten Rindern stammt. Mit dieser Vorgabe geht die deutsche Verordnung – wie § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV betont (“Zusätzlich …”) – über Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 hinaus. Zwar war der deutsche Verordnungsgeber hierzu befugt; Gemeinschaftsrecht enthält insofern nur eine Mindestvorgabe. Macht er aber von dieser Befugnis Gebrauch, so zieht dies eine Entschädigungspflicht nach §§ 66 ff. TierSG nach sich, obwohl der Tierverlust nicht im Sinne des § 72c TierSG aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, sondern durch deutsches Recht veranlasst ist.

Nur die erweiternde Auslegung des § 72c TierSG wird dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht. Dieser gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Das gilt auch in Bezug auf Begünstigungen. Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird. Bei der Überprüfung, ob eine Regelung, die allein eine Begünstigung gewährt, den begünstigten vom nicht begünstigten Personenkreis im Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz abgrenzt, ist nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner hierbei grundsätzlich weiten Gestaltungsfreiheit eingehalten hat. Dem Gesetzgeber ist es nicht gestattet, bei der Abgrenzung sachwidrig zu differenzieren.

Die Auslegung einer Norm muss – soweit nicht ein klar geäußerter Wille des Gesetzgebers entgegensteht – diesen Grundsätzen Rechnung tragen. Danach verbietet sich hier die Annahme, der Gesetzgeber habe in § 72c TierSG Eigentümer solcher Tiere aus dem Kreis der Entschädigungsberechtigten ausschließen wollen, deren Maßregelung allein auf nationalrechtlicher Grundlage beruht. Ein einleuchtender Grund für eine solche Differenzierung lässt sich nicht finden, sie wäre willkürlich und muss daher bei der Auslegung verworfen werden. Die geregelten Lebenssachverhalte weisen unter dem hier maßgeblichen Aspekt der Entschädigung keine Unterschiede auf, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können, im Gegenteil: Je weiter das gemaßregelte Fleisch von der Infektionsquelle entfernt ist, desto weniger einsichtig wird der Ausschluss von der Entschädigungspflicht. Auch vom Zweck der Beseitigungspflicht her ist es ohne Bedeutung, ob es das Recht eines Mitgliedstaates bei der Erfüllung der – nach Gemeinschaftsrecht entschädigungspflichtigen – Minimalvorgaben des Anhangs III, belässt oder aus Gründen weitergehender Vorsorge zusätzlich das Fleisch entfernter geschlachteter Tiere innerhalb der Charge maßregelt. Allein finanzielle Belastungen, die insbesondere von der Beklagten aufgezeigt worden sind, rechtfertigen es nicht, von einer willkürfreien Abgrenzung der Entschädigungsberechtigten abzusehen. Zwar bestand im Gesetzgebungsverfahren, wie dargelegt, Einigkeit darüber, dass der Bund nicht mit Entschädigungen für fleischhygienerechtliche Maßnahmen belastet werden sollte. Diese Grundentscheidung hat im Umfang des durch § 72c TierSG erweiterten Anwendungsbereichs des Tierseuchengesetzes jedoch keine uneingeschränkte Geltung und könnte sie aus den dargestellten verfassungsrechtlichen Gründen auch nicht beanspruchen. Abgesehen davon ist die Heranziehung der Tierseuchenkassen zu den von der Norm erfassten Entschädigungsleistungen vor dem Hintergrund der grundsätzlich beabsichtigten Kostenfreihaltung der öffentlichen Hand durchaus folgerichtig; denn die gewählte Konstruktion bewirkt, dass die Entschädigungsleistungen teilweise auf die Tierbesitzer, also die Teilnehmer des Fleischmarktes, abgewälzt werden, soweit sie an die jeweilige Tierseuchenkasse Beiträge zu zahlen haben (vgl. § 71 Abs. 1 TierSG).

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. Oktober 2010 – 3 C 41.09